ИЗБИРАТЕЛЬНАЯ КОМИССИЯ

специальный коллегиальный орган, создаваемый для подготовки и проведения выборов депутатов представительных органов, выборных должностных лиц. В случае назначения и проведения общегосударственных и местных референдумов (голосований) аналогичными И. к. являются комиссии по проведению референдумов (постоянно действующие И. к., именуемые в этом случае комиссиями по проведению референдума).
1. Характер И. к. На практике возник вопрос: являются И. к. государственными или общественными органами. Многие специалисты считают, что И. к., по крайней мере, Центральной избирательной комиссии (ЦИК) РФ и И. к. субъектов РФ, свойственны черты государственных органов, поскольку они функционируют постоянно, в штатном составе, с возможностью освобождения членов этих И. к. от другой работы, имеют свой аппарат, а их решения - обязательны для всех государственных органов. Эта позиция нашла отражение в Федеральном законе "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" 1997 г. Согласно п. 9 ст. 21, ЦИК РФ и И. к. субъектов РФ являются государственными органами.
Члены И. к. выполняют свои функции, как правило, на общественных началах (за исключением узкого круга лиц, возглавляющих И. к. субъектов РФ, а также членов ЦИК РФ, в своем подавляющем большинстве работающих на штатной основе). Своеобразны приемы выполнения задач - широкая гласность, участие в деятельности И. к. представителей от избирательных объединений и кандидатов в депутаты, средств массовой информации, общественности. Однако решения И. к. по вопросам их ведения в принципе носят обязательный характер, в том числе для государственных органов и органов местного самоуправления. Верхний эшелон И. к. имеет право принятия актов нормативного характера по вопросам организации и проведения выборов, т. е. они выполняют функцию правотворчества.
2. Виды и порядок формирования И.к. Согласно Федеральному закону о выборах депутатов Государственной Думы (те же И. к. обеспечивают выборы Президента РФ), подготовку и проведение выборов в ГД обеспечивают: 1) Центральная И. к. РФ (ЦИК РФ, Центризбирком); 2) И. к. субъектов РФ; 3) окружные И. к. (ОИК) по выборам депутатов в ГД по одномандатным избирательным округам; 4) территориальные (районные, городские и др.) И. к. (ТИК); 5) участковые И. к. (УИК).
По сравнению с выборами 1993 г. количество И. к. возросло за счет И. к. субъектов РФ и территориальных комиссий районов и городов, которые теперь тоже организуют выборы парламента.
ЦИК РФ обеспечивает подготовку и проведение выборов не только депутатов ГД, но и Президента РФ, иных федеральных органов, избираемых непосредственно гражданами, а также проведение референдумов РФ. ЦИК РФ осуществляет руководство деятельностью всех других И. к. во время выборов и референдумов.
ЦИК РФ формировалась на выборах 1993 г. в составе председателя и 20 членов. Председатель ЦИК РФ назначался Президентом РФ, а заместитель председателя и члены ЦИК РФ - также Президентом РФ по представлению председателя ЦИК РФ. Таким образом, состав ЦИК РФ являлся как бы "президентским", хотя кандидатуры в ЦИК РФ предлагались и органами законодательной и исполнительной власти субъектов РФ.
Поэтому в Федеральном законе об основных гарантиях избирательных прав граждан РФ 1994 г. (ст. 12) был установлен иной (действующий и в настоящее время) порядок формирования ЦИК РФ. Определено, что ЦИК РФ состоит из 15 членов, 5 из которых назначаются Государственной Думой из числа кандидатов, предлагаемых депутатскими объединениями в ГД, 5 - Советом Федерации из числа кандидатур, предлагаемых (сообща) законодательными (представительными) и исполнительными органами государственной власти субъектов РФ, и 5 - Президентом РФ.
Председателя, заместителя Председателя и секретаря ЦИК РФ члены ЦИК РФ избирают сами из своего состава тайным голосованием, что должно содействовать самостоятельности и независимости главной И. к. страны.
Все члены ЦИК РФ должны иметь высшее юридическое образование либо ученую степень в области права (сейчас в составе ЦИК РФ 2 доктора и 6 кандидатов юридических наук).
Срок полномочий ЦИК РФ - 4 года. Она является юридическим лицом и постоянно действующим органом.
Избирательные объединения, избирательные блоки, зарегистрировавшие свои федеральные списки кандидатов в депутаты ГД, вправе назначить по одному члену ЦИК РФ с правом совещательного голоса.
И. к. субъекта РФ является юридическим лицом и действует на постоянной основе. Срок ее полномочий - не более 5 лет. Комиссия формируется законодательными (представительными) и исполнительными органами государственной власти субъектов РФ с учетом предложений избирательных объединений, блоков, общественных объединений, выборных органов местного самоуправления, И. к. субъекта РФ или соответственно ОИК предыдущего состава. Государственные служащие не могут составлять более одной трети от общего числа членов И. к. Такая И. к. состоит из 12-14 членов: половина назначается законодательным (представительным) органом, другая - органом исполнительной власти субъекта РФ. Причем и тот, и другой орган обязан назначить не менее одной трети назначаемого ими количества членов И. к. на основе поступивших предложений каждого из избирательных объединений, блоков, имеющих фракции в Государственной Думе, законодательном (представительном) органе субъекта РФ (правда, не более одного представителя от каждого избирательного объединения, блока). Председатель, заместитель председателя и секретарь этой комиссии избираются тайным голосованием на первом ее заседании. В ряде субъектов РФ эти лица должны иметь, как правило, высшее юридическое образование.
Избирательное объединение, избирательный блок, зарегистрировавшие при выборах в Государственную Думу свой федеральный список в Центризбиркоме, вправе назначить по одному члену с правом совещательного голоса в каждую И. к. субъекта РФ.
ОИК создается в каждом одномандатном избирательном округе по выборам в ГД. Согласно Закону, срок полномочий ОИК истекает в день первого заседания ОИК нового состава. Формируется ОИК законодательным (представительным) и исполнительным органами государственной власти субъекта РФ (на паритетной основе) не позднее чем за 90 дней до дня выборов в составе 8- 14 членов. При определении кандидатур учитываются предложения избирательных объединений, блоков, общественных объединений, выборных органов местного самоуправления, соответствующей ОИК предыдущего созыва.
Председатель, заместитель председателя и секретарь ОИК избираются тайным голосованием на ее заседании из числа членов И. к. Председатель ОИК должен иметь, как правило, высшее юридическое образование или ученую степень в области права.
Для ОИК также предусмотрено, что избирательное объединение, избирательный блок, зарегистрировавшие при выборах в Государственную Думу свой федеральный список, вправе назначить по одному члену с правом совещательного голоса в каждую ОИК. Но Закон добавляет: кандидат в депутаты также вправе назначить одного члена комиссии с правом совещательного голоса в ОИК того одномандатного округа, где этот кандидат зарегистрирован.
В Законе предусмотрено, что если в субъекте РФ образован только один одномандатный округ по выборам в Государственную Думу, ОИК здесь может не формироваться. В этом случае ЦИК РФ возлагает ее полномочия на избирательную комиссию данного субъекта РФ.
ТИК формируются не позднее чем за 60 дней до дня выборов в количестве 5-9 членов. Срок полномочий ТИК устанавливается законодательством субъектов РФ. Как правило, они являются постоянно действующими. Состав территориальной И. к. формируется представительным органом местного самоуправления на основе предложений избирательных объединений, блоков, общественных объединений, собраний избирателей по месту жительства, работы, службы, учебы, ТИК предыдущего состава. В каждую территориальную И. к. избирательные объединения, избирательные блоки и кандидаты в депутаты по данному округу могут назначить членов комиссии с правом совещательного голоса. Председатель, заместитель председателя и секретарь комиссии избираются тайным голосованием на ее заседании.
УИК формируется не позднее чем через 3 дня со дня образования соответствующего избирательного участка в составе 3-15 членов (в зависимости от числа избирателей, зарегистрированных на территории избирательного участка). Срок полномочий УИК истекает через 10 дней со дня официального опубликования общих результатов выборов по соответствующему избирательному округу (если поступили жалобы, протесты, полномочия УИК прекращаются после вынесения вышестоящей И. к. или судом окончательного решения по существу).
Состав УИК формируется представительным органом местного самоуправления на основе предложений избирательных объединений, блоков, общественных объединений, собраний избирателей. Председатель, заместитель председателя и секретарь УИК избираются тайным голосованием на ее первом заседании.
На избирательном участке, образованном на полярной станции или на судне, находящемся в плавании, состав УИК назначается на основании решения собрания избирателей соответствующего трудового коллектива соответственно руководителем станции, капитаном судна в те же сроки, а в исключительных случаях - не позднее чем за 5 дней до дня выборов. За границей состав УИК назначается руководителем дипломатического или консульского учреждения РФ, а для воинской части, расположенной за пределами РФ, - ее командиром.
В каждую УИК избирательное объединение, избирательный блок, кандидат в депутаты по данному округу также могут назначить по одному члену комиссии с правом совещательного голоса. Дополнительно к этому Закон определил, что в день голосования кандидат в депутаты, избирательное объединение, избирательный блок вправе назначить в соответствующие УИК по одному наблюдателю, который имеет право находиться в помещении для голосования до окончания оформления документов об итогах голосования и получить заверенные копии этих документов.
3. Статус членов И. к. Законодательство достаточно полно закрепляет статус членов И. к. и гарантии их свободной и независимой деятельности. На каждом уровне есть члены И. к. с правом решающего или совещательного голоса. Согласно Закону, в состав И. к. не могут входить кандидаты в депутаты, их доверенные лица, супруги и близкие родственники кандидатов, лица, находящиеся у них в непосредственном подчинении (это требование распространяется на членов комиссий с правом как решающего, так и совещательного голоса).
Закон гласит, что член комиссии с правом решающего голоса обязан присутствовать на всех ее заседаниях (следовательно, член комиссии с правом совещательного голоса - по своему усмотрению). Однако права и тех, и других членов комиссий в принципе одинаковы: они заблаговременно извещаются о заседаниях соответствующей И. к., вправе выступать на ее заседаниях, вносить предложения по вопросам ведения комиссии и требовать проведения по ним голосования, задавать вопросы другим участникам заседания в соответствии с повесткой дня и получать на них ответы по существу, знакомиться с любыми документами своей и нижестоящих И. к. и получать заверенные копии этих документов, однако члены И. к. с правом совещательного голоса в принятии ею решений не участвуют.
Членам И. к. с правом решающего голоса, освобожденным в период подготовки и проведения выборов от основной работы, оплата труда производится за счет средств, выделенных на проведение выборов (т. е. государственных или муниципальных средств). В течение срока своих полномочий они не могут быть уволены или без их согласия переведены на другую работу по инициативе администрации (работодателя). В случае нарушения этих норм виновные лица могут быть привлечены к административной и даже уголовной ответственности.
Кроме того, члены И. к. с правом решающего голоса на период проведения выборов не могут быть привлечены к уголовной ответственности или подвергнуты административному взысканию, налагаемому в судебном порядке, без согласия прокурора субъекта РФ, а члены ЦИК РФ - Генерального прокурора РФ.
Члены И. к. с правом решающего голоса осуществляют свою деятельность в пределах срока полномочий своей комиссии. Досрочно их полномочия прекращаются по решению данной комиссии в случаях подачи лицом заявления о сложении полномочий, вступления в законную силу обвинительного приговора суда в отношении члена И. к. и других объективных обстоятельств, указанных в Законе (в том числе признание члена И. к. на основании заявления соответствующей И. к. решением суда, вступившим в законную силу, систематически не выполняющим обязанности).
Полномочия членов ЦИК РФ, И. к. субъектов РФ и ОИК с правом совещательного голоса, связанные с подготовкой и проведением выборов депутатов ГД, продолжаются до окончания регистрации кандидатов при выборах депутатов ГД следующего созыва, но только в том случае, если избирательное объединение, блок, кандидат в депутаты, назначившие этих членов комиссий, выиграли выборы, т. е. получили депутатские мандаты. Для остальных полномочия прекращаются через 30 дней после опубликования общих итогов выборов. Срок полномочий членов территориальных и участковых избирательных комиссий с правом совещательного голоса истекает одновременно со сроком полномочий данных комиссий.
4. Основные полномочия И. к. Каждая И. к. имеет свой круг полномочий со спецификой их осуществления.
ЦИК РФ выполняет важные функции: это - и руководящий, и организаторский, и нормативно-методический центр для всех избирательных кампаний в нашей стране. В соответствии с Федеральным законом "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" 1997 г. ЦИК РФ совместно с И. к. субъектов РФ: осуществляет контроль за соблюдением избирательных прав граждан; организует общегосударственную систему регистрации избирателей; обеспечивает реализацию федеральных целевых программ, связанных с подготовкой и проведением выборов и референдумов, развитием избирательной системы РФ; осуществляет меры по организации финансирования выборов и референдумов; распределяет выделенные из федерального бюджета средства на финансовое обеспечение подготовки и проведения выборов, контролирует их целевое использование; оказывает И. к. методическую, организационно-техническую помощь и др. ЦИК РФ вправе издавать инструкции по вопросам применения избирательных законов, обязательные для всех И. к. в Российской Федерации.
При выборах в Государственную Думу ЦИК РФ обеспечивает правильную их организацию и проведение, единообразное применение Федерального закона о выборах депутатов ГД, контролирует соблюдение законности. ЦИК РФ издает инструкции и иные нормативные акты по вопросам применения Закона, касающиеся, в частности, порядка сбора подписей в поддержку избирательных объединений и блоков, кандидатов в депутаты, использования финансовых средств, распределения эфирного времени и др.
На выборах 1993 г. ЦИК РФ формировала окружные И. к. (т. е. утверждала их председателей и состав). На последующих выборах таких полномочий по отношению к нижестоящим комиссиям ЦИК РФ уже не имела. Но она имеет право руководить деятельностью всех И. к. по выборам депутатов ГД (а также Президента РФ), рассматривает заявления и жалобы на решения и действия нижестоящих комиссий и принимает по ним мотивированные решения, в том числе и решение об их отмене.
Одна из важнейших групп полномочий ЦИК РФ при избрании депутатов ГД связана с выборами по федеральному округу (см.: Избирательный округ). Списки кандидатов в депутаты по этому округу выдвигают избирательные объединения и избирательные блоки. Избирательные объединения на выборах - общероссийские политические общественные объединения, зарегистрированные в Министерстве юстиции РФ и имеющие свидетельство о регистрации. Однако если избирательные объединения создали свой избирательный блок, его регистрирует ЦИК РФ. Она же регистрирует федеральные списки кандидатов и списки кандидатов, выдвинутых избирательными объединениями и блоками по одномандатным округам, а также доверенных лиц избирательных объединений, блоков; выдает кандидатам из федерального списка и всем доверенным лицам объединений, блоков удостоверения установленного образца. ЦИК РФ устанавливает единый порядок обработки итогов голосования и определения результатов выборов депутатов ГД. Именно она устанавливает результаты выборов по общефедеральному избирательному округу, т.е. определяет, кто победил по спискам, сколько мест досталось тем или иным партиям, движениям, их блокам. Кроме того, ЦИК РФ устанавливает результаты выборов в Думу в целом по Российской Федерации, т. е. на основании данных нижестоящих И. к. (прежде всего ОИК) определяет, кто стал депутатом ГД, и публикует эти результаты в печати. Списки лиц, избранных в ГД, составляются ЦИК РФ. Эти списки и необходимые документы ЦИК РФ передает в Государственную Думу.
Также ЦИК РФ организует в целом по стране выборы Президента РФ. Она подводит итоги этих выборов и определяет, кто избран Президентом РФ.
ЦИК РФ утверждает образцы всей избирательной документации, занимается вопросами материально-финансового обеспечения выборов, распределяет средства, выделенные на эти цели из федерального бюджета РФ, контролирует использование средств избирательных фондов, создаваемых избирательными объединениями, блоками и кандидатами в депутаты.
И. к. субъектов РФ обладают многими аналогичными с ЦИК РФ полномочиями, но применительно к территории субъекта РФ, поскольку одна из их главных задач - обеспечение избрания законодательного (представительного) органа власти, главы исполнительной власти субъекта РФ и законности выборов представительных органов и должностных лиц местного самоуправления.
При выборах в Государственную Думу И. к. субъекта РФ: обеспечивает взаимодействие ЦИК РФ с органами государственной власти субъекта РФ; осуществляет контроль за законностью проведения выборов в ГД на данной территории; обеспечивает изготовление избирательных бюллетеней и по федеральному избирательному округу, и по одномандатным избирательным округам на территории субъекта РФ (в ряде субъектов их надо печатать, кроме русского, на национальных языках) и снабжение ими ОИК; распределяет между ОИК денежные средства, выделенные на выборы, и обеспечивает контроль за целевым использованием этих средств; устанавливает единую нумерацию избирательных участков на территории субъекта РФ; рассматривает жалобы и заявления на решения и действия некоторых И. к. в данном субъекте РФ и принимает по ним мотивированные решения. В соответствии с законом И. к. может осуществлять иные полномочия. Перечисленные задачи и полномочия И. к. субъекта РФ осуществляет и при выборах Президента РФ
ОИК на выборах в ГД создаются в одномандатных избирательных округах. Они осуществляют контроль за соблюдением избирательного закона на территории своего округа, обеспечивают соблюдение законности, координируют деятельность территориальных и участковых И. к., рассматривают жалобы (заявления) на решения и действия этих комиссий и принимают по ним мотивированные решения. ОИК регистрируют кандидатов в депутаты по округу, их доверенных лиц, выдают им удостоверения установленного образца. Они обеспечивают соблюдение равных правовых условий предвыборной деятельности для всех кандидатов в депутаты.
Данная комиссия утверждает текст избирательного бюллетеня для голосования по своему округу, обеспечивает снабжение территориальных И. к. избирательными бюллетенями как по федеральному, так и по своему одномандатному избирательному округу.
ОИК устанавливает и публикует итоги голосования и результаты выборов по округу и направляет данные об итогах голосования по федеральному округу на соответствующей территории в ЦИК РФ. По Закону И. к. субъекта РФ не участвует в подсчетах, все итоги устанавливаются окружной И. к. и направляются ею непосредственно в ЦИК РФ.
ОИК распоряжаются денежными и материальными средствами, выделенными на проведение выборов по данному округу. Они контролируют обеспечение территориальных и участковых И. к. помещениями, транспортом, связью и рассматривают иные вопросы материально-технического обеспечения выборов.
Территориальные И. к. на выборах депутатов ГД осуществляют контроль за их подготовкой и проведением на соответствующей территории, совместно с ОИК обеспечивают равные условия всем участникам избирательного процесса; информируют население об адресах и телефонах УИК, координируют работу УИК, рассматривают жалобы (заявления) на решения и действия этих комиссий и принимают по ним мотивированные решения. Территориальные И. к. распоряжаются денежными средствами, выделенными на выборы, и распределяют их между УИК. Они организуют доставку в УИК избирательных бюллетеней и иной избирательной документации. Комиссии оказывают организационно-техническую помощь УИК в проведении голосования.
На выборах в Думу в 1995 г., если избиратель знал, что будет отсутствовать по месту жительства в день выборов, он мог досрочно (за определенное число дней) проголосовать в помещении территориальной И. к. (заполненный им бюллетень помещался в конверт, который заклеивался, хранился до дня голосования и передавался в соответствующую УИК. На выборах 1999 г. порядок иной: избиратель получает в ТИК (за 45- 25 дней до дня голосования) или в УИК (за 24-1 день) открепительное удостоверение и голосует по месту своего нахождения.
Территориальная И. к. устанавливает итоги голосования на соответствующей территории, сообщает их СМИ и передает протоколы об итогах голосования в ОИК. Таким образом, территориальная И. к. - инстанция между участковыми и окружной комиссией, которая обобщает данные голосования по району, городу, городскому району и т. п.
Такие же в принципе задачи и полномочия территориальные И. к. осуществляют при выборах Президента РФ.
УИК имеют следующие важнейшие полномочия: уточняют (а в ряде случаев и составляют) списки избирателей, проводят ознакомление с ними избирателей, рассматривают заявления об ошибках и неточностях в списках; информируют население об адресе и телефоне УИК, о дне и месте голосования. УИК непосредственно организуют голосование избирателей в день выборов, затем производят подсчет голосов на участке, устанавливают итоги голосования и передают их в территориальную И. к. Кроме того, УИК контролируют соблюдение на территории избирательного участка правил размещения агитационных предвыборных материалов, рассматривают жалобы (заявления) на нарушения избирательного закона и принимают по ним мотивированные решения. УИК выдают избирателям открепительные удостоверения (за 24-1 день до дня голосования). В принципе те же задачи и полномочия УИК осуществляют при выборах Президента РФ.
5. Основные правила организации работы И. к. На одном из первых заседаний между членами комиссий распределяются направления работы. Это позволяет более компетентно решать вопросы в оперативном порядке и готовить их на заседания. И. к. работают коллегиально и рассматривают вопросы своей компетенции на заседаниях. Они проводятся по мере необходимости и являются правомочными, если на них присутствует большинство, а для ЦИК РФ - не менее двух третей членов комиссии с правом решающего голоса.
Заседания И. к. созываются и проводятся председателем или по его поручению заместителем председателя комиссии. Заседание может быть проведено также по требованию не менее одной трети членов комиссии с правом решающего голоса.
Решения И. к. принимаются большинством голосов от числа присутствующих на заседании членов комиссий, обладающих правом решающего голоса. При принятии решений комиссиями в случае равного числа голосов "за" и "против" голос председателя И. к. является решающим.
Для некоторых видов решений комиссий предусмотрено большинство не от числа присутствующих, а от общего числа членов комиссии с правом решающего голоса. Это - решения: об избрании председателя, заместителя председателя и секретаря комиссии; о регистрации кандидатов (списков кандидатов); об отмене регистрации кандидатов; по вопросам финансового обеспечения подготовки и проведения выборов; об установлении итогов голосования или результатов выборов; о признании выборов несостоявшимися или недействительными; об отмене решения нижестоящей И. к.
Решение И. к. подписывают ее председатель и секретарь. Член комиссии, не согласный с принятым ею решением, вправе в письменной форме высказать особое мнение, которое должно быть доведено председателем комиссии до сведения вышестоящей И. к. не позднее чем в 3-дневный срок, а в день голосования и в день, следующий за днем голосования, - незамедлительно. Решение И. к., противоречащее закону, подлежит отмене самой И. к., вышестоящей И. к. или судом.
Вся деятельность И. к. должна осуществляться гласно и открыто. На заседаниях И. к. вправе присутствовать кандидаты в депутаты и их доверенные лица, уполномоченные представители избирательных объединений, избирательных блоков и представители СМИ. При разборе жалоб (заявлений) на заседаниях комиссий вправе присутствовать представители заинтересованных сторон.
Функции на постоянной основе, т. е. с освобождением от основной работы и получением заработной платы в ЦИК РФ, может выполнять любой член данной комиссии. В других комиссиях, действующих на постоянной основе (комиссии субъекта РФ и ОИК), на штатной основе могут работать по решению комиссии ее председатель, заместитель председателя и секретарь, а также и другие члены комиссии с правом решающего голоса. Члены этих видов комиссий с правом решающего голоса, не перешедшие на постоянно в комиссию, могут работать в ней периодически с отрывом от основной работы. Члены других И. к. с правом решающего голоса выполняют свои функции на общественных началах, хотя и могут освобождаться временно от .основной работы для осуществления полномочий в комиссии. Во всех случаях освобождения возмещение расходов и оплата труда для таких членов комиссий производится за счет бюджетных средств, выделенных соответствующей И. к.
Федеральный закон об основных гарантиях избирательных прав 1997 г. ввел такую санкцию, как расформирование И. к. Если ЦИК РФ или И. к. субъекта РФ признала недействительными итоги голосования либо результаты выборов референдума на соответствующей территории, то по решению суда могут быть расформированы соответственно И. к. субъекта РФ, нижестоящие избирательные комиссии. (С. А.)