ПРАВО НА МАНИФЕСТАЦИИ

согласно ст. 31 Конституции РФ граждане РФ имеют право собираться мирно, без оружия, проводить собрания, митинги и демонстрации, шествия и пикетирование. Обобщенно для удобства все перечисленное в ст. 31 Конституции РФ можно охарактеризовать как «право на манифестации». Российский законодатель в специальном Федеральном законе от 19 июня 2004 г. (ред. 14 октября 2014 г.) «О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях», развивающем ст. 31 Конституции, использует понятие «публичные мероприятия» для обозначения акций, проводимых гражданами для выражения своих интересов, требований, взглядов. Это может быть совсем не связано с политикой (собрание жильцов дома по поводу его содержания в чистоте), иметь к ней лишь косвенное отношение (протест против передачи исторического здания фирме) либо напрямую быть политическим мероприятием.
Впрочем, не исключено, что все начинается в одном духе, а заканчивается в другом (рабочие, собравшиеся по поводу невыплаты заработной платы, могут закончить свое собрание резолюцией с требованием отставки правительства). Но публичность мероприятия – это его внешняя форма и процедура. А с точки зрения содержания предлагаемое понятие «право на манифестации» более четко передает именно принадлежность его гражданам.
П.н.м. обычно считают коллективным правом. Соглашаясь в целом с таким подходом, отметим, что для пикетирования как формы реализации п.н.м. нельзя исключать и индивидуальное его осуществление.
В ст. 31 Конституции п.н.м. определяется как право граждан РФ. Между тем иностранные граждане и лица без гражданства также могут воспользоваться п.н.м.
Данное право имеет предметную и организационную сущность.
С точки зрения предметной сущности, реализация п.н.м. может выражаться в виде протеста против политики и действий властей, либо заявления о солидарности с властями, либо не иметь отношения к властям. И все же смысл п.н.м. больше всего обусловлен так называемыми протестными отношениями, когда люди недовольны политикой властей. Манифестационные мероприятия, на которых о властях не думают, также возможны. Чаще всего это собрания, где граждане обсуждают текущие дела, митинги, шествия, демонстрации, на которых выражается отношение к политическим противникам, а также к международным событиям, порой – к историческим событиям, траурным датам и т. д.
С точки зрения организационной сущности данного права, вопервых, соответствующее мероприятие проводится как специальное, целевое, вовторых, оно проводится в общественном месте – под открытым небом либо в нежилом помещении, втретьих, предполагается определенное отношение властей к данному мероприятию.
В связи с последним обстоятельством следует сказать, что как только политические права и свободы стали достоянием общества, практика реализации права на манифестации на площадях и улицах породила такие варианты реагирования официальных властей: 1) у них надо получить разрешение (согласие) на манифестацию; 2) достаточно предварительного уведомления соответствующей администрации или органа исполнительной власти о намечаемой манифестации; 3) можно проводить манифестацию, ничего о ней не сообщая властям.
Последний вариант наименее распространен, поскольку проведение манифестаций, тем более спонтанных, сказывается на движении транспорта; люди, ничего не подозревая, могут оказаться в местах манифестаций; наконец, не исключены несколько манифестаций на одних и тех же площадях и улицах, а это нежелательно не только изза хаоса, но и возможных столкновений непримиримых политических противников.
Поэтому обычно споры идут вокруг первого и второго вариантов – надо ли получать разрешение, согласие властей либо достаточно уведомления их о предстоящей манифестации. Но все зависит оттого, какие цели имеет манифестация и какие пределы усмотрения властей предполагают понятия «разрешение», «согласие» и «уведомление». И, конечно же, очень многое зависит от политического режима в соответствующей стране.
Если власти имеют право оценить цель манифестации и в связи с этим дать разрешение, согласие на ее проведение, то объем п.н.м. полностью зависит от их усмотрения. Они могут счесть, что манифестация имеет антиправительственную направленность, а потому и не дать разрешения, согласия на ее проведение. Если же власти только согласовывают время, место, маршрут и порядок проведения манифестации, существенной разницы между разрешением, согласием и уведомлением мы не видим.
Как уже было сказано, Закон 2004 г. использует обобщенное для всех видов манифестаций понятие «публичное мероприятие» (ст. 2). Под ним понимается открытая, мирная, доступная каждому, проводимая в форме собрания, митинга, демонстрации, шествия или пикетирования либо в различных сочетаниях этих форм акция, осуществляемая по инициативе граждан Российской Федерации, политических партий, других общественных объединений и религиозных объединений, в том числе с использованием транспортных средств. Как видим, Закон включил в число инициаторов манифестаций религиозные объединения. Вместе с тем среди инициаторов нет органов государства и органов местного самоуправления.
Целью публичного мероприятия, говорит названный Закон (ст. 2), является свободное выражение и формирование мнений, а также выдвижение требований по различным вопросам политической, экономической, социальной и культурной жизни страны и вопросам внешней политики.
Закон содержит (ст. 2) следующие определения каждого вида манифестаций, названного в ст. 31 Конституции РФ:
1) собрание – совместное присутствие граждан в специально отведенном или приспособленном для этого месте для коллективного обсуждения какихлибо общественно значимых вопросов;
2) митинг – массовое присутствие граждан в определенном месте для публичного выражения общественного мнения по поводу актуальных проблем преимущественно общественнополитического характера;
3) демонстрация – организованное публичное выражение общественных настроений группой граждан с использованием во время передвижения плакатов, транспарантов и иных средств наглядной агитации;
4) шествие – массовое прохождение граждан по заранее определенному маршруту в целях привлечения внимания к какимлибо проблемам;
5) пикетирование – форма публичного выражения мнений, осуществляемого без передвижения и использования звукоусиливающих технических средств путем размещения у пикетируемого объекта одного или более граждан, использующих плакаты, транспаранты и иные средства наглядной агитации.
Надо сказать, что и до принятия рассматриваемого Закона, и после его появления определенные вопросы по сути и соотношению перечисленных терминов остались.
Закон требует, чтобы организатор подал уведомление о проведении публичного мероприятия – документ, посредством которого органу исполнительной власти субъекта РФ или органу местного самоуправления в порядке, установленном названным
Законом, сообщается информация о проведении публичного мероприятия в целях обеспечения при его проведении безопасности и правопорядка.
Организатором публичного мероприятия могут быть один или несколько граждан РФ (организатором демонстраций, шествий и пикетирований – гражданин РФ, достигший возраста 18 лет, митингов и собраний – 16 лет), политические партии, другие общественные объединения и религиозные объединения, их региональные отделения и иные структурные подразделения, взявшие на себя обязательство по организации и проведению публичного мероприятия. У организатора публичного мероприятия по Закону есть определенные права, но гораздо больше у него обязанностей, поскольку он несет ответственность за организацию и должное проведение манифестации. В том числе Закон требует от него составления и предъявления властям регламента проведения публичного мероприятия, определения лиц, отвечающих за организацию и проведение манифестации.
Участники публичного мероприятия имеют право:
1) участвовать в обсуждении и принятии решений, иных коллективных действиях в соответствии с целями публичного мероприятия;
2) использовать при проведении мероприятия различную символику и иные средства публичного выражения коллективного или индивидуального мнения, а также средства агитации, не запрещенные законодательством;
3) принимать и направлять резолюции, требования и другие обращения граждан в органы государственной власти и органы местного самоуправления, общественные и религиозные объединения, международные и иные органы и организации.
Во время проведения публичного мероприятия его участники обязаны: выполнять все законные требования организатора мероприятия, уполномоченных им лиц, уполномоченного представителя органа исполнительной власти субъекта РФ или органа местного самоуправления и сотрудников органов внутренних дел; соблюдать общественный порядок и регламент проведения публичного мероприятия. Кроме того, в 2010 году появилось дополнение: участник обязан соблюдать требования по обеспечению транспортной безопасности и безопасности дорожного движения, предусмотренные федеральными законами и иными нормативными правовыми актами, если публичное мероприятие проводится с использованием транспортных средств.
Но более знаменательными являются дополнения от 8 июня 2012 года, согласно которым участники публичных мероприятий не вправе: 1) скрывать свое лицо, в том числе использовать маски, средства маскировки, иные предметы, специально предназначенные для затруднения установления личности; 2) иметь при себе оружие или предметы, используемые в качестве оружия, взрывчатые и легковоспламеняющиеся вещества, иметь при себе и (или) распивать алкогольную и спиртосодержащую продукцию, пиво и напитки, изготавливаемые на его основе; 3) находиться в месте проведения публичного мероприятия в состоянии опьянения.
Закон содержит также требования в отношении места проведения публичного мероприятия (ст. 8). Он определяет, что публичное мероприятие может проводиться в любых пригодных для целей данного мероприятия местах в случае, если его проведение не создает угрозы обрушения зданий и сооружений или иной угрозы безопасности участников данного мероприятия. Условия запрета или ограничения проведения публичного мероприятия в отдельных местах могут быть конкретизированы федеральными законами.
Однако новеллами, внесенными в данный Закон, особенно в 2012 году, введены довольно важные правила относительно места проведения манифестаций. В том числе предписывается устанавливать специальные места для проведения манифестаций. Порядок использования специально отведенных мест, нормы их предельной заполняемости и предельная численность лиц, участвующих в публичных мероприятиях, уведомление о проведении которых не требуется, устанавливаются законом субъекта РФ, при этом указанная предельная численность не может быть менее ста человек.
Закон называет места, в которых проведение публичного мероприятия запрещается (ч. 2 ст. 8). К ним относятся: 1) территории, непосредственно прилегающие к опасным производственным объектам и к иным объектам, эксплуатация которых требует соблюдения специальных правил техники безопасности; 2) путепроводы, железнодорожные магистрали и полосы отвода железных дорог, нефте, газо и продуктопроводов, высоковольтных линий электропередачи; 3) территории, непосредственно прилегающие к резиденциям Президента Российской Федерации, к зданиям, занимаемым судами, к территориям и зданиям учреждений, исполняющих наказание в виде лишения свободы; 4) пограничная зона, если отсутствует специальное разрешение уполномоченных на то пограничных органов. Эти правила были в начальной редакции Закона и оставлены без изменения. Но далее в ст. 8 включена в 2012 году ч. 2.1, согласно которой после определения органом исполнительной власти субъекта РФ специально отведенных мест публичные мероприятия проводятся, как правило, в указанных местах. Проведение публичного мероприятия вне специально отведенных мест допускается только после согласования с органом исполнительной власти субъекта РФ или органом местного самоуправления. В 2012 году включено в Закон еще одно запретительное положение (ч. 2.2 ст. 8): в целях защиты прав и свобод человека и гражданина, обеспечения законности, правопорядка, общественной безопасности законом субъекта РФ дополнительно определяются места, в которых запрещается проведение собраний, митингов, шествий, демонстраций, в том числе если проведение публичных мероприятий в указанных местах может повлечь нарушение функционирования объектов жизнеобеспечения, транспортной или социальной инфраструктуры, связи, создать помехи движению пешеходов и (или) транспортных средств либо доступу граждан к жилым помещениям или объектам транспортной или социальной инфраструктуры.
Рассматриваемый Федеральный закон четко указал (ст. 9) время проведения публичного мероприятия: оно не может начинаться ранее 7 часов и заканчиваться позднее 22 часов текущего дня по местному времени (редакция 2012 г., до этого 23 часов). Тем самым внесена ясность, особенно это касается пикетирования. И в России, и в бывших республиках СССР участники манифестаций располагались у правительственных зданий либо на городских площадях круглосуточно, приносили с собой палатки, спальные принадлежности. Порой акции сопровождались объявлением голодовок. В некоторых странах подобное и сейчас имеет место. Российский Закон все это исключает, на ночное время манифестации должны быть прекращены, при таком режиме невозможны и голодовки.
Уполномоченному представителю власти Закон дает право прекращения публичного мероприятия. Основаниями для этого являются: 1) создание реальной угрозы для жизни и здоровья граждан, а также для имущества физических и юридических лиц; 2) совершение участниками публичного мероприятия противоправных действий и умышленное нарушение организатором публичного мероприятия требований рассматриваемого Закона, касающихся порядка проведения публичного мероприятия; 3) неисполнение организатором публичного мероприятия обязанностей, предусмотренных Законом.
Федеральным законом от 8 июня 2012 г. были внесены существенные изменения и дополнения в Кодекс РФ об административных правонарушениях (КОАП), усилившие во много раз ответственность на нарушение установленного порядка организации либо проведения собрания, митинга, демонстрации, шествия или пикетирования (статьи 20.2 и 20.2.2. КОАП).