ЕВРОПЕЙСКАЯ ХАРТИЯ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ

международный многосторонний правовой акт, определяющий и защищающий принципы организации и функционирования современного местного самоуправления. Истоки принятия Европейской хартии местного самоуправления (далее — Хартия) уходят к функционированию с 1957 г. Постоянной конференции местных и региональных властей Совета Европы, преобразованной с июня 1994 г. в Конгресс местных и региональных властей Европы. С 1968 г. инициировались дискуссии о принятии специальной декларации принципов местного самоуправления в целях их защиты и повышения самостоятельности местных властей. Инициатива поддержана Парламентской ассамблеей Совета Европы. С 15 октября 1985 г. Хартия открыта к подписанию. В России Хартия была ратифицирована 11 апреля 1998 г. федеральным законом № 55, 1 сентября 1998 г. она вступила в силу и с этого времени федеральная власть в стране взяла курс на развитие местного самоуправление с учетом стандартов демократии, сложившихся в Европе.
Особенностью правовой логики Европейской Хартии является соблюдение принципов и внутригосударственного, и частично-международного права, сохраняя оригинальную природу. Из ст. 12 Хартии вытекает, что при присоединении к ней любое государство обязано изначально соблюдать не менее 20 из 30 пунктов норм Части I Хартии — «Основное ядро», учитывающих 14 главных принципов. То есть, изначально принимается основа — «основное ядро» из десяти строго обязательных принципов (ст. 12), смысл которых передается: — ст. 2 «Конституция и законодательная основы местного самоуправления»; — ст. 3 (пп. 1 и 2) «Понятие местного самоуправления»; — ст. 4 (пп. 1, 2, 4) «Сфера компетенции местного самоуправления»; — ст. 5 «Защита границ территорий, в которых осуществляется местное самоуправления»; — ст. 7 (п. 1) «Условия осуществления полномочий на местном уровне»; — ст. 8 (п. 2) «Административный контроль за деятельностью органов местного самоуправления»; — ст. 9 (пп. 1, 2, 3) «Финансовые ресурсы органов местного самоуправления»; — ст. 10 (п. 1) «Право местных органов местного самоуправления на ассоциацию»; — ст. 11 «Правовая защита местного самоуправления».
Реальные предпосылки для развития отечественного местного самоуправления в Российской Федерации с опорой на международный опыт возникли только после принятия новой редакции Федерального закона № 131-ФЗ (2003 г.) и пакета других документов (их более 400), направленных на рационализацию разграничения полномочий между уровнями власти и более полное их обеспечение финансовыми средствами. Но в связи с действием подхода о принятии в национальном законодательстве ряда норм «по усмотрению», оказалось так, что слабо проработаны статус и полномочия «местных сообществ», условия «финансовой самостоятельности», только в конце последнего десятилетия XX в. создавались условия для ассоциативных объединений.
В п. 1 ст. 3 Хартии указывается на «право» и «способность» органов местного самоуправления регламентировать значительную часть публичных дел и управлять ими, действуя в рамках закона, под свою ответственность и в интересах населения. Процесс децентрализации, начатый в Европе с конца 60–70-х гг. XX в., обрел механизм, построенный на одном из главных принципов — субсидиарности, который проявляется как в отношениях между различными уровнями власти (предусматривается передача полномочий на более низкий уровень), так и в отношениях между отдельными гражданами и организациями при условии невмешательства вышестоящих органов власти в дела отдельных граждан или местного сообщества, если они имеют право и ответственность в данной сфере и обладают средствами для самореализации. Вместе с тем, эти изменения не нарушают основ традиций коммунитарности европейского права (создание «общего» для «всех членов» сообщества).
В развитой современной практике уже выделяются три основных результата внедрения принципа субсидиарности: 1) понижение иерархической значимости в отношениях между государственными и местными органами, поощряя взаимодействие на равноправной основе, а не подчиненности; 2) повышение роли местной власти в выражении позиции, инициатива и активность в процессах согласования интересов государства и местного сообщества при принятии решений на государственном уровне; 3) усиление влияния горизонтальных связей муниципальных образований, в том числе создание горизонтальных структур на местном уровне на условиях кооперирования ресурсов и средств без участия государства. Европейская хартия местного самоуправления (п. 4 ст. 4) требует, чтобы предоставляемые органам местного самоуправления полномочия для выполнения отдельных государственных полномочий передавались в полном объеме и были исключительными.
В. В. Бакушев,
А. А. Фильчаков