Институты местного самоуправления

Местное самоуправление (см. Местное самоуправление), будучи относительно самостоятельным институтом гражданского общества, не входящим в систему органов государственной власти, занимает обособленное место и выполняет свою собственную роль в государственно-правовой структуре российского общества, обеспечивает самостоятельное решение населением вопросов местного значения, владения, пользования и распоряжения муниципальной собственностью, его участие в решении задач государственного строительства и осуществляется в формах непосредственной и представительной демократии.
Местное самоуправление как институт гражданского общества является противовесом автократической власти центра и гарантом существования в обществе плюрализма. Местное самоуправление расширяет круг субъектов политической власти и одновременно ограничивает последнюю, тем самым оно способствует развитию свободы.
Местное самоуправление — важный элемент всей системы управления в государстве, во многом определяющий всю государственную структуру. И.м.с. в силу своей природы выступает связующим звеном между населением и государственными структурами и может служить эффективным инструментом региональной политики.
Местное самоуправление имеется лишь там, где существует несколько обязательных условий и предпосылок, в том числе: наличие представительных органов, избираемых населением; выполнение основных исполнительных функций органами или должностными лицами, избираемыми непосредственно населением либо местным представительным органом; сведение роли назначаемых сверху должностных лиц, если таковые имеются, к контролю за законностью деятельности органов местного самоуправления и выполнению некоторых общегосударственных или общерегиональных функций; самостоятельность местных органов власти в ведении местных дел; наличие местного бюджета с самостоятельными доходными источниками; существование муниципальной собственности, «своего» имущества, необходимого для выполнения местными властями их задач и функций; использование институтов непосредственной демократии, в первую очередь референдумов и сходов, собраний граждан с решающими полномочиями; развитие различных форм местного общественного самоуправления; разнообразных форм участия граждан в ведении местных дел. Это достаточно полная, основанная на глубоком анализе законодательства и практики характеристика самоуправления.
Органы местного самоуправления в отличие от органов государственной власти в соответствии со ст. 12 Конституции РФ не входят в систему органов государства, т. е. не подчиняются им непосредственно. Правовые, организационные отношения осуществляются в рамках законов государства, в которых определяются как полномочия государственных органов, так и полномочия органов местного самоуправления.
Закрепленный Конституцией РФ подход к трактовке местного самоуправления нашел развитие в законодательных и иных нормативных актах субъектов РФ. Конституции, уставы и законы республик, краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов содержат самые разные определения поднятия «местное самоуправление». В одних случаях оно выделяется в качестве самостоятельного института управления, в других — объединяется по функциям и полномочиям с местными органами государственной власти.
Для характеристики сущности местного самоуправления как самостоятельного института гражданского общества необходимо выделить четыре основных параметра, в которых оно проявляется:
1. Местное самоуправление является одной из основ конституционного строя, поскольку оно закрепляется гл. 1 Конституции РФ, которая регулирует вопросы, относящиеся к основам конституционного строя.
Речь идет о следующих конституционных положениях, закрепляющих местное самоуправление именно в этом качестве:
— признание и гарантированность местного самоуправления в Российской
Федерации;
— самостоятельность местного самоуправления в пределах его полномочий;
— организационная обособленность, отделенность местного самоуправления от государственной власти — органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти;
— местное самоуправление — одна из форм осуществления народовластия;
— признание и защищенность муниципальной собственности, в том числе нахождение в этой собственности земли и других природных ресурсов;
— обязанность органов местного самоуправления соблюдать Конституцию РФ и законы.
2. Право граждан Российской Федерации на осуществление местного самоуправления, установленное Конституцией РФ, конкретизируется в Федеральном законе «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Речь идет не об индивидуальном праве, а об общем коллективном праве граждан, праве местного сообщества на местное самоуправление. Поэтому вышеназванный закон (ст. 3) устанавливает пределы его осуществления — городские, сельские поселения и другие муниципальные образования; определяет формы реализации этого права — прямое волеизъявление, выборные и другие органы местного самоуправления.
К формам прямого волеизъявления относятся:
— участие в муниципальных выборах;
— участие в местном референдуме;
— участие в собраниях (сходах) граждан;
— реализация права населения на правотворческую инициативу в вопросах местного значения;
— реализация права на индивидуальные и коллективные обращения в органы и к должностным лицам местного самоуправления;
— участие в организации и деятельности территориального общественного самоуправления.
Под органами местного самоуправления понимаются:
— выборные: представительный орган местного самоуправления; глава муниципального образования; иные выборные должностные лица местного самоуправления;
— иные органы и должностные лица местного самоуправления, предусмотренные уставом муниципального образования.
Федеральный закон закрепляет равные права граждан Российской Федерации на осуществление местного самоуправления независимо от пола, расы, национальности, языка, происхождения, имущественного и должностного положения, отношения к религии, убеждений, принадлежности к общественным объединениям.
Это право включает в себя также:
— право избирать и быть избранным в органы местного самоуправления;
— равный доступ к муниципальной службе;
— право обращаться в органы и к должностным лицам местного самоуправления.
3.Под местным самоуправлением понимается также самостоятельная деятельность населения по решению вопросов местного значения (ст. 130 Конституции РФ). Конституция не определяет конкретный перечень этих вопросов, а называет некоторые из них. Так, согласно ст. 132 органы местного самоуправления самостоятельно управляют муниципальной собственностью, формируют, утверждают и исполняют местный бюджет, устанавливают местные налоги и сборы, осуществляют охрану общественного порядка, решают иные вопросы местного значения.
4.Местное самоуправление является одной из форм народовластия, через которую осуществляется выражение власти народа.
Конституция РФ в ст. 3 определяет основные каналы, через которые народ осуществляет свою власть, а именно: непосредственно, а также через органы государственной власти и органы местного самоуправления.
Европейская хартия местного самоуправления от 15 октября 1985 г. под местным самоуправлением понимает право и реальную способность органов местного самоуправления регламентировать значительную часть публичных дел и управлять ею, действуя в рамках закона, под свою ответственность и в интересах местного населения.
Декларация о принципах местного самоуправления в государствах — участниках Содружества, принятая Межпарламентской ассамблеей государств — участников Содружества Независимых Государств 29 октября 1994 г., под местным самоуправлением понимает систему организации деятельности населения (местных территориальных сообществ) для самостоятельного и под свою ответственность решения вопросов местного значения в соответствии с законами государства.
Жесткое отделение одного вида власти от другого (государственной от муниципальной) не имеет реальной объективной основы, а связано с субъективными факторами — победой одной точки зрения над другой, за которыми стоят различные социально-политические группировки, отражающие в своих воззрениях различные концептуальные подходы к общественному и государственному развитию России на этапе ее перехода к постиндустриальному информационному обществу. Эти концепции имеют свои истоки в либеральных, консервативных, социал-демократических, марксистских и других теориях, возникших в истории политикоправовой мысли нового и новейшего времени и получивших распространение в виде идей неолиберализма, неоконсерватизма, постсоциализма и т. д.
Местное самоуправление имеет двойственную политическую природу. С одной стороны, органы самоуправления интегрированы в единый государственный механизм управления страной. С другой стороны, местное самоуправление является важным элементом гражданского общества, формой политической самоорганизации локальных сообществ (использующей в числе прочих и механизмы прямой демократии). Поэтому ему свойственны относительная независимость как от органов государственной власти, так и от негосударственных структур (двоякого рода автономия), способность осуществлять коллективные акции по защите и достижению своих интересов (коллективное действие), отсутствие стремления присваивать себе функции по управлению политикой в целом (неузурпация чужих полномочий), готовность действовать в рамках сложившихся гражданских и правовых норм (гражданственность).
Возможность передачи органам местного самоуправления полномочий как федеральных органов, так и органов субъектов Федерации определяет роль органов местного самоуправления как одной из составляющих Российского федеративного государства.
Местное самоуправление есть одна из форм демократии, как непосредственной, так и представительной, что проявляется во взаимоотношении местного самоуправления с институтами государства, общества, институтом прав и свобод человека и гражданина.
Общественные начала в местном самоуправлении имеют своим назначением повышение активности населения в решении вопросов управления государственно-общественными делами. Общественное в местном самоуправлении проявляется в непосредственном участии граждан в формировании и осуществлении ряда функций самоуправления (собрания, сходы, выборы, референдумы). Оно, равно как и государственное начало, закреплено в нормах Хартии, конституций, законов и других правовых актах.
Сочетание государственного и общественного в самоуправлении очень важно в практическом плане. С помощью единства этих двух начал решаются важнейшие общественно-государственные задачи.
Органы государственного управления и органы местного самоуправления в широком понимании являются элементами единой системы социального управления, публичной власти, обеспечивающей жизнедеятельность общества как единого целого. Чем больше государство, тем труднее ограничиться централизованным чиновничьим управлением, тем с большей необходимостью элементы самоуправления включаются в общее управление.
Местное самоуправления как институт гражданского общества находится в тесном взаимодействии и взаимосвязи с другими структурными элементами гражданского общества, которые действуют на местном уровне, зачастую в тех же территориальных границах, что и местное самоуправление. Это общественные объединения, религиозные организации, средства массовой информации, предприятия и другие экономические структуры различной подчиненности и разных форм собственности, учреждения культуры, образования, здравоохранения, спорта и др.
В одних случаях с рядом таких структур органы местного самоуправления выступают как равноправный партнер, в других как орган местной власти, который является источником существования некоторых из них, выступая в качестве учредителя, в третьих как орган управления, действуя на началах соподчиненности, координации, административного вмешательства.
С. Г. Толкачев
Список литературы
Кизеветтер А. А. Местное самоуправление в России. — М., 1910.
Общая теория права и государства / под ред. В. В. Лазарева. М., 1996.
Савельева И. Г. Современный этап развития местного самоуправления с учетом отечественного исторического опыта // Научно-исследовательский центр Московской гуманитарно-социальной академии. Монография. Разд. 1. — М.: Социум, 2001.
Салов О. А. Земство — первый реальный институт местного самоуправление в России. — М.: Экономика, 2004.
Сенатова О. Институт местного самоуправления и российское общество // Местное самоуправление: теория и практика. — 2-е изд., с изм. и дополн. — М.: Фонд Фридриха Науманна, 1997.