В первом российском федеральном законе (1995 г.) об основах организации местного самоуправления в России предусматривалась возможность изменения границ территории местного самоуправления. Однако большого значения эта норма за десятилетие применения этого закона не имела. Большинство муниципальных территорий совпало с прежними (советского периода) административными границами районов и городов. Границы муниципальных территорий чаще совпадали с границами поселений.
В редакции одноименного закона (Федеральный закон № 131-ФЗ 2003 г.) введены, во-первых, нормативы по количеству проживающего населения (п. 6–8 ст. 11): для сельского поселения с одним населенным пунктом или поселком, имеющим население более 1000 человек, при низкой плотности или более 3000 человек при высокой плотности населения или для объединенного общей территорией нескольких сельских населенных пунктов с численностью менее 1000 человек каждый, а в территориях с высокой плотностью — менее 3000 человек каждый. В особых случаях, с учетом плотности населения субъекта Российской Федерации и доступности территории, сельский населенный пункт может наделяться статусом сельского поселения при численности населения менее 1000 человек, но не менее 100 человек. Во-вторых, введен норматив удаленности от центра муниципального образования. В качестве второго норматива признана пешеходная доступность до административного центра муниципального образования и обратно в течение рабочего дня для жителей всех населенных пунктов, входящих в состав сельского поселения, состоящего из двух и более населенных пунктов или аналогично транспортной доступности (общественным транспортом) в муниципальном районе. Это способствовало стандартизованному оформлению границ муниципальных образований (см. Границы муниципальных образований).
Министерством юстиции РФ в августе 2005 г. приняты регламентные документы, включая Правила и Инструкцию ведения государственного реестра муниципальных образований. Создается электронный мониторинг изменений уставов муниципальных образований, регистр муниципальных нормативных правовых актов.
Согласно государственному реестру к 2006 г. в стране образовано 24 510 муниципальных образований, в которых избрано более 250 тыс. депутатов местного уровня. На 1 января 2013 г. действовало 23 001 муниципальное образование.
Этапные преобразования муниципальных объединений включали: объединение двух и более муниципалитетов, разделение муниципалитета, наделение городского поселения статусом городского округа, лишение городского поселения статуса городского округа. При этом потребовалась инициатива населения, органов местного самоуправления, органов государственной власти субъекта РФ, федеральных органов государственной власти.
Механизм изменения границ муниципальных образований довольно не простой и требует знания многих процедурных вопросов. Так, инициатива населения об изменении границ муниципального образования оформлялась в соответствии с требованиями закона субъекта Российской Федерации. Объединение двух и более поселений, не повлекшее изменение границ иных муниципалитетов, осуществлялось с согласия населения каждого из поселений (путем голосования или на сходах). Объединение двух и более муниципальных районов, не влекущее изменения границ иных районов, осуществлялось с учетом мнения населения, выраженного представительными органами каждого из объединяемых районов. Разделение поселения с образованием двух или более поселений осуществлялось с согласия населения каждого из образуемых поселений (путь голосования или принятия решения на сходах).
Разделение муниципальных районов после принятия ФЗ № 131 (2003 г.) осуществлялось с учетом мнения населения, документально выраженного представительным органом района. Наделение городского поселения статусом городского округа или лишение его этого статуса осуществлялось через принятие закона субъекта РФ с уточнением согласия населения поселения и населения района, из которого выделялось или, в который включалось поселение (голосование проводилось раздельно в поселении и районе). Изменение статуса поселения не допускается при отсутствии согласия населения поселения и района. Наделение городского поселения статусом городского округа осуществляется при наличии сложившейся социальной, транспортной и иной инфраструктуры, необходимой для самостоятельного решения органами местного самоуправления городского поселения вопросов местного значения своего округа и осуществления отдельных государственных полномочий, передаваемых указанным органам на основании федеральных законов и (или) законов субъектов РФ. А также при наличии сложившейся социальной, транспортной и иной инфраструктуры, необходимой для самостоятельного решения вопросов местного значения муниципального района и осуществления переданных им отдельных государственных полномочий.
Таким образом, преобразования муниципального образования проводятся с согласия населения на изменения границ муниципальной территории, так и ее части. Для этого проводится голосование по вопросам изменения границ муниципального образования, преобразования муниципального образования.
Голосование проводится на всей территории муниципального образования или на части его территории, назначается представительным органом муниципального образования и проводится в порядке, установленном Федеральным законом № 131 и принимаемым в соответствии с ним законом субъекта Российской Федерации для проведения местного референдума, с учетом особенностей, установленных настоящим законом об общих принципах организации местного самоуправления.
Голосование по вопросам изменения границ муниципального образования, преобразования муниципального образования считается состоявшимся, если в нем приняли участие более половины жителей муниципального образования или части муниципального образования, обладающих избирательным правом. Согласие населения на изменение границ муниципального образования, преобразование муниципального образования считается полученным, если за указанные изменение, преобразование проголосовало более половины принявших участие в голосовании жителей муниципального образования или части муниципального образования.
В. В. Бакушев
Список литературы
Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 06.10.2003 г. № 131-ФЗ (ст. 11).
Постановление Правительства РФ «Об уполномоченном федеральном органе исполнительной власти по утверждению муниципальных образований» от 20.12.2004 г. № 814.
Постановление Правительства РФ «Положение о ведении федерального регистра муниципальных нормативных правовых актов» от 10.09.2008 г. № 657.
Распоряжение Правительства РФ «Об утверждении перечней субъектов Российской Федерации (в существующих границах), относящихся к территориям с низкой либо с высокой плотностью населения» от 25.05.2004 г. № 707-р.
Постановление Правительства РФ «О ведении государственного реестра муниципальных образований Российской Федерации» от 01.06.2005 г. № 350.