Основы таких теорий и правовых муниципальных систем большинства европейских стран, а также США и Японии были заложены в ходе муниципальных реформ, проводившихся в ХIХ в., хотя традиции общинного, городского самоуправления уходят своими корнями в глубину веков, к первичным ячейкам общества: полисной демократии античного мира, городским и сельским общинам средневекового сословного государства.
Одним из первых, кто привлек внимание к проблеме местного самоуправления, был А. де Токвиль — французский государственный деятель, историк и литератор, который сформулировал концепцию «самоуправляемого общества». Центральной в концепции А. де Токвиля заложена идея о том, что «первоначальным источником власти является отнюдь не государство и даже не народ, а добровольно объединяющиеся индивиды, сами управляющие своими собственными делами». Именно в таких условиях у людей формируются истинное гражданское самосознание, чувство ответственности, способности соизмерять свои интересы с интересами ближних и согласовывать их.
Значительный вклад в разработку теории местного самоуправления внесла германская юридическая школа. Первоначально немецкие ученые, обосновывая природу и сущность местного, общинного самоуправления, выдвинули теорию естественных прав общины, основы которой они заимствовали из французского и бельгийского права. Согласно этой теории право общины (как начального звена эволюции государства) заведовать своими делами имеет такой же естественный и неотчуждаемый характер, как права и свободы человека, ибо община исторически возникает раньше государства, которое должно уважать свободу общинного управления. Таким образом, эта теория опиралась на идеи естественного права.
На смену теории свободной общины приходит хозяйственная теория самоуправления, которая также базировалась на противопоставлении местных сообществ государству, общественных интересов — политическим. Ее сторонники рассматривали государство и самоуправление как два непересекающихся круга, имеющих принципиально различное содержание — местные интересы, с одной стороны, и общенациональные — с другой. Однако в качестве основополагающей черты местного самоуправления выдвигался не естественный и неотчуждаемый характер прав общины, а негосударственная, преимущественно хозяйственная природа деятельности органов местного самоуправления. Самоуправление, согласно этой теории, — это заведование делами местного хозяйства.
Значительным влиянием в науке по сравнению с теориями свободной общины и хозяйственной пользовалась общественная теория местного самоуправления, сторонники которой противопоставляли самоуправление государственному управлению. Ее истоки коренились еще в либеральных представлениях о существовании естественных и неотчуждаемых прав территориальных сообществ, нашедших свое отражение в работах Дж. Локка, а впоследствии А. де Токвиля и Д. Милля. Представители этой теории сущность самоуправления видели в том, что в его компетенцию входит осуществление местными сообществами тех задач, которые они сами себе ставят, при этом органы и должностные лица должны быть непременно выделены из системы государственной администрации.
Во второй половине XIX в. получает свое развитие государственная теория самоуправления, основные положения которой были разработаны немецкими учеными Л. Штейном и Р. Гнейстом. Они полагали необходимым включить органы местного самоуправления в систему организации государственного управления на местах в качестве части общей государственной системы. Следовательно, в их представлении местное самоуправление — лишь одна из форм организации местного государственного управления, которое обладает определенной автономией в решении местных вопросов, но остается частью единого государственного организма, а значит, и элементом целостной системы управления обществом.
Однако в отличие от центрального государственного управления местное самоуправление осуществляется не правительственными чиновниками, а при помощи местных жителей, заинтересованных в результативности местного самоуправления. Передача некоторых задач государственного управления в ведение местных сообществ с точки зрения государственной теории обусловлена тем, чтобы обеспечить более эффективное решение данных вопросов на местном уровне.
В государственной теории самоуправления выделяются два направления: политическое (Гнейст) и юридическое (Штейн). Гнейст связывал местное самоуправление с системой почетных и безвозмездных должностей, так как зависимость чиновника от денег вынуждала бы его служить чуждым ему интересам в силу своего экономического положения.
Согласно подходу Л. Штейна правительственные учреждения являются органами государства и предназначены прежде всего для исполнения его воли. Совсем иные задачи и функции возлагаются на органы местного самоуправления, которые, хотя и входят в систему государства и подчинены ему, являются особыми юридическими лицами, обладающими определенными правами и обязанностями, наделены собственностью, имеют право самостоятельно вступать в имущественные отношения, так как в отличие от правительственных учреждений они существуют не только для исполнения функций государственного управления, но и выражают особые интересы территориальных сообществ.
Общественная и государственная теории местного самоуправления имели своих сторонников и в дореволюционной России, осуществившей во второй половине XIX в. земскую и городскую реформы. Основные начала общественной теории самоуправления получили свое естественное подкрепление и развитие в славянофильских представлениях XIX в. о самобытности русской общины и наличии у нее неотъемлемых прав заниматься местными хозяйственными и общественными делами независимо от государства.
Наиболее видными представителями этих теорий были В. Н. Лешков и А. И. Васильчиков.
В России в 60-е гг. XIX в. под давлением либерально настроенной части населения «общественная» и «хозяйственная» теории оказали заметное влияние на подготовку земской реформы.
Государственная теория самоуправления получила свое развитие в работах таких видных дореволюционных юристов, как А. Д. Градовский, В. П. Безобразов, Б. Н. Чичерин, Н. М. Коркунов, А. И. Елистратов, Н. И. Лазаревский и др.
Двойственный характер муниципальной деятельности (самостоятельность в чисто местных делах и осуществление определенных государственных функций на местном уровне) находит свое отражение в теории дуализма муниципального управления, согласно которой муниципальные органы сохраняют автономию и обладают самостоятельностью в чисто местных делах. Однако, осуществляя государственно-властные полномочия, они выходят за рамки местных интересов и, в данном случае, должны действовать как инструмент правительственной администрации. Тем самым обосновывается вмешательство государственных органов в дела местного самоуправления в тех случаях, когда этого требуют общенациональные интересы.
А. Н. Писарев
Список литературы
Атаманчук Г. В. Теория государственного управления. — М.: 1997.
Лафитский Д. В. Особенности организации местного самоуправления и местных выборов в Великобритании // Законодательство и экономика. — 2006. — № 8.
Овчинников И. И., Писарев А. Н. Муниципальное право Российской Федерации: учебник для вузов. — 2-е изд., перераб. и дополн. — М.: ЭКСМО, 2007.