урегулированный нормативными правовыми актами порядок осуществления деятельности управомоченных органов и (или) должностных лиц по изданию муниципальных правовых актов, состоящий из ряда последовательных этапов.
Правотворческая деятельность является одной из основных в работе органов и должностных лиц местного самоуправления и обеспечивает условия для осуществления местного самоуправления, решения вопросов местного значения.
Издание правовых актов — сложный процесс, состоящий из нескольких последовательных стадий и затрагивающий различные органы и лица. Определяются следующие этапы правотворческой деятельности: разработка проекта, внесение проекта в орган (должностному лицу), уполномоченный на принятие данного акта; обсуждение и (или) подготовка акта к принятию; рассмотрение акта управомоченным органом (должностным лицом) и его принятие, подписание правового акта, опубликование (обнародование), вступление в силу, отмена, приостановление акта. Некоторые авторы включают в правотворческий процесс как один из его этапов контроль за исполнением муниципального правового акта. См. Акты местного самоуправления (муниципальные правовые акты).
Приступая к разработке правового акта, определяется предмет правового регулирования, к компетенции какого органа или должностного лица относится регулирование данного вопроса, установленные законодательством, уставом муниципального образования и иными муниципальными правовыми актами пределы правового регулирования рассматриваемого вопроса, наличие иных муниципальных правовых актов по тому же вопросу, необходимость их отмены, изменения, возможность принятия кодифицированного акта, включающего регулирование рассматриваемого вопроса, вид правового акта, подлежащего принятию, потребность в финансовых, материально-технических, организационных средствах для реализации принятого акта.
Подготовка правового акта проводится субъектом правотворческой инициативы или самим органом, должностным лицом, принимающим данный акт. Для разработки проекта могут привлекаться различные специалисты. До или в процессе подготовки проекта правового акта могут проводиться социологические, экономические исследования, экспертизы — правовая, финансовая, экономическая, социологическая, экологическая и др.
Порядок внесения проектов муниципальных правовых актов, перечень и форма прилагаемых к ним документов устанавливаются нормативно-правовым актом органа или должностного лица местного самоуправления, на рассмотрение которых вносятся указанные проекты. Субъектами правотворческой инициативы (лицами, которые могут вносить проекты правовых актов на рассмотрение уполномоченного органа или должностного лица) в соответствии с ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» № 131-ФЗ являются инициативные группы граждан, депутаты представительного органа, глава муниципального образования, иные выборные органы местного самоуправления, глава местной администрации, органы ТОС, иные лица, установленные уставом муниципального образования.
Нормативно-правовые акты представительного органа муниципального образования, предусматривающие установление, изменение и отмену местных налогов и сборов, осуществление расходов из средств местного бюджета, могут быть внесены только по инициативе или при наличии заключения главы местной администрации.
На стадии обсуждения проекта и (или) подготовки акта к принятию также могут проводиться указанные выше исследования и экспертизы, однако в отличие от этапа разработки проекта, на этапе подготовки акта к принятию обычно такие исследования и экспертизы организуются (назначаются, проводятся) не субъектом правотворческой инициативы, а принимающим акт органом, должностным лицом местного самоуправления. Обсуждение правового акта может быть проведено с населением муниципального образования.
Федеральное законодательство предусматривает по ряду вопросов обязательное обсуждение населением проектов правовых актов до их принятия уполномоченным органом. Это проект устава муниципального образования и правового акта о внесении изменений, дополнений в устав, проект местного бюджета и отчет о его исполнении, проекты планов и программ развития муниципального образования, проекты правил землепользования и застройки, проекты планировки и межевания территорий, ряд иных правовых актов.
Для обсуждения проекта населением может использоваться его опубликование и (или) обнародование, публичные слушания, обеспечение возможности присутствия граждан на заседании комиссии по подготовке проекта, принимающего органа и участия в обсуждении, опросы, сбор предложений граждан и заинтересованных организаций, обсуждение проекта в общественных организациях, в трудовых коллективах, на собраниях (конференциях), в прессе, на приеме и встречах с гражданами и др. Желательно выделить лицо, собирающее и систематизирующее предложения, поступившие по проекту правового акта.
В ряде случаев, в особенности при принятии правового акта органа, имеющего в своем составе различные структурные подразделения или комиссии, необходимо провести обсуждение проекта с заинтересованными структурами. Проект правового акта представительного органа может быть предварительно рассмотрен в комиссиях (комитетах) данного органа. Подготовка акта к принятию может предусматривать проведение обязательных согласований и визирование акта уполномоченными должностными лицами (юристом, руководителем финансового органа, органа по управлению имуществом и т. п.).
Процедура принятия правового акта зависит от того, какой орган (коллегиальный или единоличный) или должностное лицо принимает данный акт, а также от вида муниципального правового акта и его юридической силы. Наиболее проста процедура принятия распоряжений, приказов, а также актов, принимаемых должностным лицом. Принятие правового акта коллегиальным органом требует проведения определенных процессуальных действий: заседания органа с определением кворума для признания заседания правомочным, голосования по установленной процедуре, подсчета голосов, установления факта принятия — непринятия решения с учетом необходимого для принятия решения кворума.
Принятый правовой акт подписывается лицом, его принявшим, в случае издания акта должностного лица или единоличного органа (например, главы муниципального образования). Правовой акт органа местного самоуправления подписывается его руководителем или председателем. Однако для нормативных правовых актов представительного органа ФЗ предусматривает особую процедуру подписания акта. Такой акт направляется для подписания главе муниципального образования. Если глава муниципального образования является руководителем местной администрации, то он обладает правом отклонения нормативного правового акта, принятого представительным органом (право отлагательного вето). В этом случае правовой акт в 10-дневный срок возвращается в представительный орган с мотивированным обоснованием либо с предложениями о внесении в него изменений и дополнений. Представительный орган вновь рассматривает данный акт. Если при повторном рассмотрении указанный нормативный правовой акт одобряется в ранее принятой редакции большинством не менее двух третей голосов от установленной численности депутатов представительного органа муниципального образования, он подлежит подписанию главой муниципального образования в течение семи дней, и обнародованию.
Следующим этапом правотворческой деятельности является опубликование (обнародование) правового акта и его вступление в силу. Порядок опубликования (обнародования) муниципальных правовых актов устанавливается уставом муниципального образования и должен обеспечивать возможность ознакомления с ними граждан. Не подлежат обнародованию правовые акты или их отдельные положения, содержащие сведения, распространение которых ограничено федеральным законом (например, персональные данные, конфиденциальная информация, сведения, составляющие государственную тайну).
Порядок вступления в силу муниципальных правовых актов определяется уставом муниципального образования. Однако для ряда актов законодательством прямо установлены требования о порядке их вступлении в силу. См. Вступление в силу муниципальных правовых актов.
Соблюдение установленного порядка правотворческой деятельности должно находиться на постоянном контроле как населения, депутатов, так и глав муниципальных образований.
О. Л. Савранская
Список литературы
Конституция РФ от 12.12.1993 г.
Европейская хартия местного самоуправления // Собр. законодательства РФ. 07.09.1998 г. № 36. Ст. 4466. Ратифицирована Федеральным законом от 11.04.1998 г.
№ 55-ФЗ.
Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 06.10.2003 г.
№ 131-ФЗ.
Енгибарян Р. В., Краснов Ю. К. Теория государства и права. — М.: Юристъ, 1999.
Муниципальное управление: учеб. пособие для преподавателя. — 2-е изд., перераб. и дополн. — М.: АНХ, 2007.
Тихомирова Л. В., Тихомиров М. Ю. Юридическая энциклопедия/ под ред. М. Ю. Тихомирова. — М., 1997.
Шугрина Е. С. Муниципальное право. — М., 2005.