Разграничение полномочий в сфере жизнеобеспечения муниципальных образований

Российское законодательство предусматривает следующее разграничение полномочий между уровнями публичной власти в сфере жизнеобеспечения муниципальных образований:
— на федеральном уровне формируется законодательная и нормативно-методологическая база, регулирующая развитие жизнеобеспечения территорий;
— на уровне субъектов РФ разрабатываются территориальные аспекты градообслуживающей политики, принимаются и финансируются региональные программы, проекты;
— на муниципальном уровне осуществляется практическая реализация задач местного значения по удовлетворению потребностей населения в соответствующих муниципальных услугах.
Законом «Oб общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» ответственность за поддержание и развитие инфраструктуры поселений достаточно определенно возложена на муниципальное образование. В действительности же, многое определяется сложившейся практикой.
В условиях, когда главной задачей местного самоуправления является сохранение и обеспечение нормальной работы учреждений социальной сферы и системы инженерного жизнеобеспечения управляемой территории, деятельность муниципального образования должна быть направлена, прежде всего, на удовлетворение первичных и наиболее насущных потребностей населения, таких как:
— сохранение сети, и обеспечение деятельности муниципальных учреждений народного образования, здравоохранения, культуры и спорта, социальной защиты малоимущих слоев населения;
— содержание муниципального жилищного фонда и объектов коммунального хозяйства;
— организация работы пассажирского транспорта.
Перечисленные приоритетные направления деятельности занимают большую часть расходов бюджетов муниципальных образований и если раньше местные органы власти выполняли в значительной степени функции по распределению и доведению до конечных потребителей социальных благ, исполняя решения вышестоящих органов власти, то теперь диапазон их действий значительно расширился.
Для эффективного решения текущих проблем и развития управляемой территории муниципальное образование должно иметь не только возможность расходования ежегодно определяемых бюджетом субъекта Федерации ресурсов, но и определять перспективу поступления ресурсов в доходную часть своего бюджета.
Взаимодействие субъекта Федерации и муниципального образования, несмотря на провозглашение России Федерацией, не приобрело характера отношений равноправных контрагентов. Они не являются горизонтальными, как того требуют принципы федерализма. Вследствие доминирования в этой области вертикальных отношений сохраняется, помимо прочего, высокий уровень централизации налоговых полномочий и, как результат, высокий уровень централизации ответственности за финансирование (или нефинансирование) расходов.
Реальный бюджетный федерализм основывается на концепции необходимости обеспечения воспроизводства жизненно важных направлений городского хозяйства. Сегодняшняя доходная часть муниципальных бюджетов едва гарантирует простое подобное воспроизводство. На капитальный ремонт основных фондов в жилищном хозяйстве, образовании, культуре ежегодно в расходной части бюджета выделяется менее 10% средств. Практически не закладывается средств на развитие пассажирского транспорта и коммунального хозяйства при значительном их физическом износе. Сохранение такого положения неизбежно ведет к существенному износу основных фондов муниципального образования и, как следствие, формирует чрезвычайную ситуацию в системе местного самоуправления. Подобную чрезвычайную ситуацию мы уже, частично, наблюдаем в северных и дальневосточных территориях страны.
В соответствии со ст. 12 Налогового Кодекса в России установлена трехуровневая налоговая система, в которой выделяются федеральные, региональные и местные налоги и сборы. Но налоговая система — это не просто совокупность видов налогов и сборов, соответствующих трем уровням власти.
Главное в налоговой системе — это отношения между хозяйствующими субъектами, населением и бюджетами разных уровней. И в этих отношениях, помимо фискальной функции, налоговая система должна стимулировать экономический рост общественного воспроизводства.
По данным Министерства по налогам и сборам России, в последние годы поступления по налогу на прибыль, НДС, налогу на доходы физических лиц и акцизам составляют львиную долю доходной части федерального бюджета. В настоящее время налоговая система Российской Федерации реально работает в режиме фискальных интересов федеральной власти, в то время как вопросы жизнеобеспечения и развития территорий сосредоточены на региональном и местном уровнях власти. В результате один из сущностных принципов бюджетного федерализма — принцип соответствия доходных полномочий расходной компетенции остается на бумаге.
Распределение основной группы федеральных налогов (НДС, налога на прибыль, налога на доходы физических лиц) между уровнями бюджетов устанавливается эмпирическим путем. Экономической основы, обосновывающей существующее распределение федеральных налогов между уровнями бюджетов, нет.
Доходная часть бюджета муниципального образования более чем на 90% состоит из налоговых поступлений, в которых наибольший удельный вес занимают регулирующие налоговые платежи. В этих условиях финансовая основа муниципального образования фактически полностью определяется бюджетной политикой вышестоящих уровней власти.
В межбюджетных отношениях сохраняется ежегодная практика корректировки вышестоящим уровнем нормативов распределения регулирующих налоговых платежей бюджету нижестоящего уровня.
Такой подход отвечает интересам большинства муниципальных образований, являющихся дотационными, и в коротком временном интервале может считаться необходимым условием обеспечения бесперебойности общественного воспроизводства.
Однако сохранение такой практики в течение длительного периода порождает массовую пcиxoлoгию иждивенчества, которая становится основой затратного подхода в работе органов управления всех уровней. Существующая практика ежегодной корректировки нормативов распределения по ведущей группе федеральных регулирующих налогов не стимулирует исполнительную власть территориальных образований к масштабному проведению политики ресурсосбережения.
Реформирование бюджетной системы России должно быть направлено на обеспечение решения проблемы финансовой самодостаточности и самообеспеченности муниципальных образований.
С. Г. Толкачев