Самоуправление в России до 1917 г.
Местное самоуправление в России начало формироваться после принятия христианства в 988 г. У народов, населяющих нынешнюю территорию России, появляются территориальные общины, а также монастырское и церковное самоуправление. Наиболее совершенную систему самоуправления представляла организация власти в древнерусских городах (Новгород, Псков и др.). Так, в Новгородской Руси образовалась боярская республика, в которой верховная власть принадлежала народному собранию — вече, которое обсуждало и решало главные проблемы жизни города, избирало административную и судебную власть, приглашало князя, игравшего только роль военачальника. Внутри города имелись самоуправляемые объединения «кончан» — жителей концов (отдаленных районов) и «уличан» — жителей улиц. В сельской местности издревле существовала крестьянская община на базе общей (общинной) земли, которая могла перераспределяться между ее членами.
Со времен Ивана Грозного, уничтожившего Новгородскую и Псковскую республики, и вплоть до 1917 г. в России установилась жесткая система централизованного государственного управления. Но и в этот период самоуправленческие начала в российской государственной системе то усиливались, то вновь ослабевали. Так, при том же Иване Грозном земские и губные старосты, избираемые населением, имели достаточно широкие полномочия, хотя и выполняли по преимуществу поручения центральных властей. Позднее выборное начало в местном управлении было вытеснено аппаратно-бюрократическим назначением (см. Приказновоеводское управление).
При Петре I в Москве была учреждена бурмистрова палата (ратуша), а в прочих городах — выборные магистраты и бурмистры, которые обладали определенной независимостью по отношению к губернаторам и уездным воеводам. Однако при наследниках Петра магистраты были упразднены, и все вернулось к назначаемым чиновникам.
Следующий крупный шаг в сторону самоуправления был сделан при Екатерине II. В 1785 г. был принят специальный акт — «Грамота на права и выгоды городов Российской империи» (см. Екатерина II).
Этапным моментом в развитии местного самоуправления в России были земская (1864) и городская (1870) реформы Александра II (см. Александр II, Земская реформа). При Александре III положения о земских и городских учреждениях были пересмотрены в сторону усиления государственного влияния на принятие решений.
Новая попытка проведения реформы местного самоуправления была предпринята после Февральской революции 1917 г. 21 мая 1917 г. Временное правительство России приняло пакет законов о земской и городской реформе. В короткие сроки было воссоздано более 9,5 тыс. волостных земств, проведены выборы в волостные и уездные земства. Однако довести до конца эту реформу не удалось, наступил октябрь 1917 г.
Местные органы власти в СССР.
После победы советской власти в составе советского правительства был создан специальный наркомат по делам местного самоуправления. Однако он просуществовал всего три месяца, после чего был взят курс на ликвидацию земств. В феврале 1918 г. было принято решение о роспуске городских и земских органов самоуправления, выступавших против советской власти, а остальные органы самоуправления вливались в состав местных советов. Таким образом, органы земского и городского самоуправления были заменены системой советов. Идея местного самоуправления, предполагавшая известную независимость и самостоятельность местных органов, вступила в противоречие с задачами государства диктатуры пролетариата.
В основу советской системы был положен принцип ее единства на всех уровнях с жесткой соподчиненностью нижестоящих органов вышестоящим. В Конституции РСФСР
1918 г. была определена система местной власти в составе уездных (районных), волостных, городских и сельских советов, избиравшихся населением. Советы формировали исполнительные комитеты, осуществлявшие административные функции, действовали под контролем коммунистической партии.
Однако необходимость скорейшего преодоления разрухи после Гражданской войны вызвала к жизни новую экономическую политику (нэп) с определенным допущением рыночных методов хозяйствования, некоторой децентрализацией власти и организацией хозяйственного самоуправления на местах. В течение 1920–1923 гг. при сохранении партийного руководства в местное управление были переданы землеустройство, благоустройство, часть промышленности, водопровод и канализация, местный транспорт, пожарное, похоронное дело, появились муниципальные электростанции, стали создаваться коммунальные (муниципальные) банки.
В 1925 г. было принято Положение о городских советах, а в 1926 г. Положение о местных финансах, которыми четко определялись компетенция и финансовые ресурсы местных советов в хозяйственной сфере. Активно развивалась в этот период муниципальная наука, крупнейшим представителем которой был профессор Л. А. Велихов.
С 1927–1928 гг. в СССР начался период «великого перелома», ускоренной индустриализации страны и коллективизации сельского хозяйства, характеризующийся резким усилением централизации хозяйственной жизни. Была проведена административнотерриториальная реформа, вместо сельских волостей и уездов были созданы более крупные административные единицы — районы, лучше приспособленные для централизованного руководства. Все самоуправленческие зачатки в городах и деревне были ликвидированы, а сам термин «самоуправление» надолго исчез из словарного оборота. Профессор Л. А. Велихов был репрессирован. Установившаяся жесткая централизованная система государственного руководства сверху донизу была закреплена Конституцией СССР 1936 г. и Конституцией РСФСР 1937 г. и сохранилась почти без изменений до конца 1980-х гг.
СССР был федеративным государством и состоял из 15 союзных республик. В состав союзной республики могли входить автономные республики, края и области. В состав краев и областей могли входить автономные области и автономные округа со специфическим национальным составом населения.
Местные органы государственной власти образовывались на более низких уровнях: в городах, районах, поселках, селах, а также во внутригородских районах крупных городов. Города делились на два вида: областного (краевого, республиканского) подчинения (наиболее крупные) и районного подчинения (все остальные).
По Конституции СССР 1936 г. и Конституции РСФСР 1937 г. местные советы всех уровней стали избираться населением на основе всеобщего, равного и прямого избирательного права при тайном голосовании. Это были массовые органы. Так, в последние годы существования советской власти в поселковые и сельские советы избиралось до 50, в районные — до 75 и в городские (в зависимости от числа жителей) — до 200 депутатов. В СССР насчитывалось свыше 50 тыс., а в РСФСР — около 28 тыс. местных советов. Срок полномочий местных советов вначале составлял 2 года, а затем увеличивался до 2,5 и 5 лет.
Основные вопросы своей компетенции депутаты решали на сессиях. Сессии местных советов собирались, как правило, один раз в год на один день. Для решения практических вопросов местной жизни и управления местным хозяйством совет избирал из своего состава коллегиальный исполнительный орган — исполнительный комитет (исполком), его председателя и заместителей, подотчетных совету. Все остальные депутаты местных советов исполняли свои обязанности на неосвобожденной основе. Из числа депутатов создавались постоянные комиссии для предварительного рассмотрения вопросов, выносимых на сессии. В подготовленные исполкомами проекты решений и бюджеты на сессиях можно было вносить поправки. Депутаты вели также работу в своих избирательных округах. Был введен институт «наказов» избирателей своим депутатам и система отзыва депутатов, не оправдавших доверия избирателей. Депутаты должны были отчитываться о своей работе перед избирателями и трудовыми коллективами, выдвинувшими их кандидатами в депутаты.
Формально такая система была вполне демократичной. Однако фактически выборы в советы всех уровней, включая местные советы, производились на безальтернативной основе, а кандидатуры единственного претендента по каждому избирательному округу подбирались партийными органами со строгим соблюдением спущенных сверху пропорций (рабочие, крестьяне и интеллигенция, мужчины и женщины, молодые и пожилые, коммунисты, комсомольцы и беспартийные и т. д.). Нижестоящие советы и исполкомы подчинялись вышестоящим, которые могли отменять их решения. Практическую политику местных советов определяли партийные группы из числа депутатов-коммунистов, которые в свою очередь исполняли решения городских и районных партийных органов. «Сценарии» сессий советов отрабатывались заранее. Такая система не была ни истинным народовластием, ни самоуправлением.
Возрождение местного самоуправления в современный период.
Интерес к идее местного самоуправления возник вновь с началом «перестройки», во второй половине 1980-х гг. 9 апреля 1990 г. был принят Закон СССР «Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР». Местные органы власти характеризовались в нем как органы самоуправления и самоорганизации граждан, хотя и оставались государственными органами. Поистине революционным шагом было законодательное закрепление понятия «коммунальной» собственности, отличной от государственной. В 1991 г. был принят Закон РСФСР «О местном самоуправлении в РСФСР». Эти законы позволили начать возрождение местного самоуправления на новых основах, при демократических, альтернативных выборах и в условиях многопартийности. Система исполкомов с коллегиальной ответственностью за принимаемые решения была заменена системой глав администраций, действующих на принципах единоначалия. Однако многие недостатки советской системы еще сохранялись. В частности, сохранялась система вышестоящих и нижестоящих советов. Закон детально регламентировал все полномочия совета и администрации каждого уровня. Глава местной администрации назначался вышестоящим главой, хотя и с согласия совета.
Следующий шаг в сторону местного самоуправления был сделан в 1992 г. при внесении изменений в Конституцию РСФСР. Демократизация политической жизни и переход к рыночной экономике потребовали внесения соответствующих изменений в систему местной власти. Согласно этим изменениям, государственная власть в Российской Федерации осуществлялась на двух уровнях — федеральном и субъектов Федерации, а местные советы провозглашались органами местного самоуправления.
В условиях распада СССР и провозглашения России самостоятельным независимым государством в начале 1990-х гг. началось проведение радикальных экономических реформ, приведших к резкому ухудшению условий жизни населения. При этом демократически избранные советы всех уровней — от Верховного Совета РСФСР до местных советов — неизбежно вступили в конфронтацию с органами исполнительной власти, которые проводили реформы. Все это закончилось вооруженным противостоянием Верховного Совета РСФСР и Президента России в октябре 1993 г., после чего советы всех уровней были распущены.
После разрешения острого политического кризиса в декабре 1993 г. на всеобщем референдуме была принята новая Конституция России, провозгласившая местное самоуправление одной из основ конституционного строя. Было определено, что местное самоуправление в пределах своих полномочий самостоятельно, а органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти. Однако период до конца 1995 г. характеризовался доминированием на местном уровне назначаемых органов исполнительной власти. Лишь в некоторых регионах были избраны по временным положениям представительные органы местного самоуправления с весьма ограниченными полномочиями. Только после принятия Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» от 28.08.1995 г. № 154-ФЗ началось действительное возрождение местного самоуправления в России.
В период 1995–2000 гг. местное самоуправление достигло определенных успехов. Государство оказало существенную поддержку органам местного самоуправления. Были приняты и в основном реализованы две федеральные программы государственной поддержки местного самоуправления, была создана система союзов и ассоциаций муниципальных образований, объединившихся в 1998 г. в Конгресс муниципальных образований РФ. При Президенте РФ был создан и успешно функционировал Совет по местному самоуправлению.
Однако практическое применение Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» 1995 г. выявило ряд его существенных недостатков. Многие органы местного самоуправления в сельской местности оказались территориально отдаленными от граждан. Недостаточно четко были разграничены полномочия между органами государственной власти и органами местного самоуправления. Все муниципальные образования, от миллионного города до сельсовета, были наделены одинаковым объемом полномочий, хотя возможности по их реализации были кардинально различны. В начале 2000 г. ситуация в местном самоуправлении стала ухудшаться. В Налоговый кодекс РФ были внесены изменения, существенно сокращающие финансовую базу местного самоуправления. Ослабла государственная поддержка местного самоуправления, практически прекратил свою деятельность Совет по местному самоуправлению при Президенте России. Недостатки вышеназванного Федерального закона 1995 г. и необходимость проведения в России административной реформы всех уровней публичной власти привели к принятию по существу нового Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» от 06.10.2003 г. № 131-ФЗ. Он частично вступил в силу с 1 января 2006 г., а переходный период введения этого закона в действие продолжался до 1 января 2009 г.
Н. Н. Мусинова
Список литературы
Бабун Р. В. Организация местного самоуправления: учеб. пособие. — 2-е изд., перераб. и дополн. — М.: КНОРУС, 2008.