характеризуется широкой децентрализацией, определенной независимостью муниципалитетов от центрального правительства. Вопросы, связанные с организацией местного управления на своей территории, конституционно уполномочены решать штаты. Власти штатов обладают всем необходимым набором юридических полномочий, позволяющих им определять правовую и организационную структуру органов муниципального управления. Каждый штат самостоятелен в данной сфере, и, как следствие, в стране существует 50 различных муниципальных систем. В конституциях практически всех 50 штатов содержатся положения, посвященные организации и деятельности муниципалитетов, но при этом детализация регулирования различных аспектов деятельности местных органов зависит от конкретного штата.
В предмет конституционного регулирования включены нормы, регламентирующие внутреннюю организацию местных органов и их структуру. Конституции ряда штатов устанавливают перечень муниципальных департаментов и отделов, их полномочия, порядок прохождения службы работниками муниципальных структур. Важное значение конституции штатов придают регулированию вопросов муниципальных финансов, закрепляя допустимые виды местных налогов, лимиты налогообложения, регламентируя финансовую деятельность местных органов.
Функционирование органов местного управления в США обеспечивается с помощью и такого важного средства государственного воздействия, каким является административное регулирование деятельности муниципалитетов. Тенденция к усилению исполнительной власти предопределила некоторое увеличение влияния губернаторов штатов на регулирование положения органов местного управления. Губернаторы штатов могут регулировать правовой статус органов муниципального управления посредством издания исполнительных приказов, затрагивающих некоторые вопросы деятельности муниципальных образований. Механизм осуществления административного регулирования деятельности органов местного управления состоит в том, что любой из департаментов штата в пределах своей компетенции контролирует муниципалитеты, используя для этого целую систему методов (санкционирование, инструктирование, инспекция, подготовка кадров, пересмотр решений муниципалитетов, замена местных чиновников).
Значительную роль в процессе подчинения муниципалитетов исполнительной власти штатов сыграли субсидии, предоставляемые местным органам штатами.
В настоящее время в штатах США существует до шести видов административнотерриториальных единиц со своими органами местного управления: графства (counties), города (cities), бороу (boroughs), вилиджи (villages), тауны (towns) и тауншипы (townships). Только в штате Нью-Джерси имеются все перечисленные муниципальные звенья; остальные штаты отказались от того или иного вида.
Действующая муниципальная система США достаточно жизнеспособна и гибка, что во многом объясняется специфическим подходом к регулированию статуса органов муниципального управления. Муниципалитеты превосходят другие местные органы управления по расходам на полицейскую службу, противопожарную охрану, жилищное строительство, реконструкцию городов, строительство и эксплуатацию аэропортов, дорог, автостоянок, библиотек, парков и зон отдыха, удалению отходов. В других сферах местного управления (социальное обеспечение, здравоохранение, образование, строительство общественных зданий, инфраструктура водного транспорта и др.) муниципалитеты затрачивают от 10 до 45% от общей суммы соответствующих местных расходов.
Важная роль муниципалитетов в системе местного управления США объясняется прежде всего тем, что они являются органами управления преимущественно в городах (в них проживает 87% населения страны), где потребность в местных социально-экономических службах наиболее высока. Именно внутри этой группы административно-территориальных единиц штатов США различия особенно заметны. Средняя численность городских советов в США — 5–7 членов. Характерно, что даже в крупнейших городах, население которых превышает 500 тыс. жителей, средний состав совета — 13 человек, а наиболее распространены в них советы из 9 выборных.
Процедура голосования в США официально строится на принципах тайны волеизъявления личного участия избирателей в подаче голосов. Определение результатов выборов в США в основном осуществляется по мажоритарной системе относительного большинства, в том числе и в местные органы власти. На основании данных переписи, Международная ассоциация городских менеджеров сгруппировала все города США по следующим моделям управления: совет–мэр; совет–управляющий (менеджер); комиссионная система управления.
Более чем в 50% городов США система органов власти построена на основе модели совет–мэр. Совет является выборным органом; избирается путем всеобщих прямых выборов жителями города. Модель совет– мэр — старейшая форма городского управления, отражающая традиционное стремление американцев к разделению властей на всех уровнях. Прямые выборы мэра способствуют тому, что он чувствует себя независимым от совета, и это в какой-то степени позволяет ему определять местную политику. Кроме того, правовой и социальный статус мэра весьма прочен и значителен, поскольку он получает свой мандат непосредственно от народа.
Мэр избирается чаще всего сроком на 4–5 лет. Практически каждая муниципальная хартия устанавливает ряд требований, которым обязан удовлетворять кандидат на пост мэра. Разумеется, он должен быть гражданином США, обычно не моложе 30 лет, и постоянно проживать на территории соответствующего муниципалитета (в ряде штатов устанавливается срок не менее 3 лет. Мэр традиционно имеет право обращаться с посланиями к муниципальному совету, определяя содержание местного нормотворчества. Он вправе присутствовать на заседаниях совета и выдвигать свои предложения по решению тех или иных проблем. Большинство мэров обладают правом вето, которое является весьма эффективным средством проведения определенной политики. Известно множество случаев, когда лишь угроза применения вето заставляла муниципальный совет прислушиваться к мнению мэра по спорному вопросу и даже не ставить его на голосование.
Внутри модели управления по типу совет– мэр существуют модификации, позволяющие говорить об относительно сильном либо слабом мэре.
Разновидностью муниципального управления, при которой совет юридически доминирует над исполнительной властью муниципалитета, является старейшая по времени разновидность системы совет–мэр с так называемым слабым мэром, преобладавшей в США вплоть до начала XX в. Эта модель характеризуется сосредоточением в ведении муниципального совета не только полномочий в сфере регулирования, общего руководства и контроля за деятельностью исполнительной власти, но и большего объема прав в области оперативного управления, особенно в вопросах назначения на различные должности, хозяйственных и финансовых делах. За мэром, избираемым советом, закрепляются в основном представительские и оперативно-исполнительные функции. Для такой модели управления характерно наличие в деятельности муниципальных советов значительного числа текущих вопросов.
К компетенции сильного совета относится назначение им руководителей ряда функциональных и отраслевых подразделений муниципального административного аппарата, осуществление других назначений мэром с согласия совета, ограничение прав мэра по координации и контролю деятельности городских исполнительных органов власти. Другая, более распространенная разновидность модели совет–мэр, при которой мэр юридически возглавляет исполнительную власть муниципалитета (сильный мэр). Сильный мэр сам назначает и увольняет руководителей отраслевых и функциональных подразделений муниципального административного аппарата, не нуждаясь для этого в одобрении совета; любой серьезный конфликт между мэром и руководителем подразделения административного аппарата обычно влечет увольнение последнего.
Мэр отвечает за составление и исполнение местного бюджета, используя эти полномочия в качестве эффективного средства влияния на муниципалитет. В ряде городов основной фигурой команды является назначенный мэром главный администратор, осуществляющий под руководством мэра надзор за деятельностью руководителей местных служб и управлений, и прежде всего в вопросах финансов и подборе кадров. Институт мэра в том виде, в котором он существует при системе совет–сильный мэр, позволяет достичь хороших результатов в организации местного управления. Особенно это имеет значение в крупных городах. Множество проблем больших городов (недостаточное финансирование, уменьшение числа муниципальных служб, расовые, национальные, социальные и иные конфликты) невозможно было бы разрешить без сильного, располагающего значительными властными полномочиями мэра. Понимание этого заставляет все новые муниципалитеты вносить соответствующие изменения в свои хартии и учреждать пост сильного мэра.
Комиссионная система управления является наименее популярной моделью местного управления. Впервые была использована в 1901 г. в г. Галвестон (штат Техас). При этой модели местного управления население избирает обычно на 4 года муниципальный совет, состоящий из 3–5 человек. Каждый из его членов выступает в двойном качестве: как член местного представительного органа — муниципального совета и как глава одного из управлений и служб в системе исполнительной власти муниципалитета. При такой системе управления пост мэра не предусмотрен, а если и имеется, то мэр выполняет обычно представительские функции. Нередко мэром избирается один из членов муниципального совета, и главной функцией мэра является то, что он председательствует на заседаниях совета. Комиссионная модель управления критикуется американскими специалистами за то, что она не позволяет провести принцип разделения властей и поэтому недемократична. Считается, что эта модель может развиваться в самых различных направлениях и принимать непредсказуемые формы, особенно, если члены совета, договорившись, не будут вникать в дела других управлений и служб и тем самым развяжут друг другу руки. Кроме того, следует учитывать, что каждое такое подразделение с членом муниципального совета во главе может действовать обособленно, поскольку возможности для координации их деятельности до- вольно ограничены. В результате таких действий может возникнуть несколько местных исполнительных органов, функционирующих независимо друг от друга.
Совет–менеджер (управляющий). Значительно большей популярностью по сравнению с комиссионной моделью пользуется система местного управления, при которой муниципальный совет (избираемый, как и в других случаях, населением) назначает, т. е. фактически нанимает, менеджера (управляющего). Модель совет–менеджер имеет приоритет главным образом в муниципалитетах, на территории которых проживают обеспеченные люди, согласные хорошо платить компетентному профессионалу — менеджеру. При такой системе управления менеджер возглавляет муниципальный аппарат и во многом определяет кадровую политику в отделах и службах исполнительного органа муниципального управления. Менеджер работает на основании контракта, заключаемого с муниципальным советом. В этом случае совет предварительно обсуждает кандидатуры на своем заседании, затем вопрос выносится на голосование. Контракт заключается с кандидатом, набравшим простое большинство голосов. Кроме того, совет может всегда уволить менеджера, если признает его работу неудовлетворительной, или же по другой причине, которую совет сочтет убедительной. Необходимо также заметить, что модель совет–менеджер подчеркнуто ориентирована на тип отношений, характерный для фирмы или корпорации.
Согласно хартиям различных муниципальных образований основные обязанности менеджера можно свести к следующим: координировать и контролировать деятельность всех отделов и управлений, назначать их руководителей; готовить и представлять на утверждение совета годовой бюджет муниципалитета; контролировать исполнение решений совета; представлять совету рекомендации, требующие его решения.
С. Д. Савенок
Список литературы
Конституции зарубежных стран / сост. В. Н. Дубровин. — М.: Юрлитинформ, 2001.
Конституционное (государственное) право зарубежных стран: учебник / отв.ред. Б. А. Страшун. — М., 1996.
Пронкин С. В., Петрунина О. Е. Государственное управление зарубежных стран:
учеб. пособие. — М.: Аспект-Пресс, 2001.
Чиркин В. Е. Конституционное право зарубежных стран: учебник. — М., 2006.