Базовой единицей местного самоуправления в Германии являются общины. Районы традиционно рассматриваются в немецком праве как объединения общин. Некоторые авторы считают, что сущность района как территориального образования в его триединстве: это одновременно местное самоуправляющееся сообщество, союз составляющих его общин и совокупность территориальных служб земли. Общиной может являться город, сельское поселение, совокупность нескольких поселений. В 1965–1975 гг. в ФРГ была проведена реформа, сократившая в несколько раз число общин путем их объединения.
Обязательным условием существования общины, предусмотренным конституциями всех земель, является наличие представительного и исполнительного органов власти. Представительный орган власти общины формируется путем выборов, которые являются прямыми, равными и всеобщими. В большинстве земель применяется пропорциональная система с закрытыми списками в один тур. Почти во всех землях присутствует 5%-ный порог при распределении мест. Длительность полномочий совета варьируется от 4 до 6 лет.
Функционирование и структура органов местного управления различаются в зависимости от того, к какой модели могут быть отнесены положения, действующие в той или иной земле. Исторически в ФРГ сложилось четыре структурные модели органов местного управления: модель магистрата, северогерманская система совета, модель бургомистра и южногерманская.
В городских поселениях традиционно может использоваться модель магистрата (неправильный магистрат). Избираемый путем всеобщего голосования совет выбирает из своего состава председателя совета, который председательствует на заседаниях. Одновременно совет назначает путем голосования коллегиальный исполнительный орган — магистрат — из числа профессиональных управленцев. В земле Гессен член магистрата не может быть членом совета, в других землях, наоборот, магистрат избирается из состава совета. Магистрат назначается в разных общинах на период от 6 до 12 лет. Магистрат является коллегиальным органом власти. Все решения магистрата принимаются путем голосования.
Совет назначает (как правило, по представлению членов магистрата) бургомистра, который возглавляет магистрат. Однако его роль сравнительно невелика: он председательствует на заседаниях магистрата, представляет магистрат в совете, обладает правом решающего голоса в магистрате (при равном количестве голосов). Бургомистр, как и совет, может распределять между членами магистрата сферы деятельности, поручив каждому индивидуальный участок работы, но не имеет права вмешиваться в распределение, сделанное советом.
Внутри данной системы существует последовательный контроль за законностью принимаемых решений: магистрат может опротестовать и отказаться выполнять противоправное решение совета; бургомистр может опротестовать противоправное решение магистрата, причем последней инстанцией в споре является совет. Основные черты северогерманской системы совета копируют английскую систему организации местной власти. Совет общины избирает из своего состава бургомистра или обер-бургомистра. Бургомистр председательствует на заседаниях общины и выполняет представительские функции.
Одновременно совет назначает на срок от 6 до 12 лет профессионального управленца на должность директора общины или городского директора. В крупных городах совет назначает также помощников директора, за которыми может закрепить определенные сферы деятельности. Директор общины единолично руководит администрацией, готовит и исполняет решения совета. Здесь также существует строгая система контроля за законностью принимаемых решений: совет имеет право опротестовать и отменить решение директора (кроме делегированных ему полномочий), бургомистр имеет право как опротестовать решение директора (с обращением в совет), так и опротестовать решение совета (с отлагательным вето). Наконец, директор общины может опротестовать незаконное решение совета.
В Нижней Саксонии создается еще один орган управления: административный комитет, в который входит директор общины с помощниками (с правом совещательного голоса) и избранные члены совета. Модель бургомистра почти без изменений воспроизводит институциональную организацию французских коммун. Совет избирает из своего состава бургомистра, который одновременно является председателем совета и главой исполнительной власти общины. Параллельно совет назначает из числа профессиональных управленцев и собственного состава управу, в которую входит и бургомистр. Задачей управы являются подготовка решений совета и руководство под началом бургомистра общинной администрацией. Бургомистр и совет могут опротестовывать решения друг друга, причем бургомистр обладает правом отлагательного вето. В южногерманской модели повторяются характеристики бургомистерской модели, но бургомистр избирается населением путем прямых всеобщих выборов. Бургомистр также совмещает функции главы исполнительной власти и председателя совета.
В зависимости от уровня правового регулирования в немецком праве выделяются три уровня полномочий самоуправляющихся сообществ: собственные полномочия, опирающиеся на принцип общей компетенции; обязательные полномочия, выполнение которых предписано законом; делегированные полномочия.
Доходы местных сообществ формируются за счет классических источников: налоги и сборы, государственные трансферты, займы, доходы от экономической деятельности и плата за оказанные услуги. Собственные налоги общин складываются из двух основных составляющих: поземельного налога и промыслового налога (налог на предпринимательскую деятельность и частную практику). Законом земли может быть разрешено общинам введение налогов и сборов на потребление (подобные законы существуют в большинстве земель).
С. Д. Савенок
Список литературы
Конституции зарубежных стран / сост. В. Н. Дубровин. — М.: Юрлитинформ, 2001.
Конституционное (государственное) право зарубежных стран: учебник / отв.ред. Б. А. Страшун. — М., 1996.
Чиркин В. Е. Конституционное право зарубежных стран: учебник. — М., 2006.