Местное управление на территории Англии, Шотландии, Уэльса и Северной Ирландии регулируется отдельными нормативными актами и имеет традиционные различия. Эти различия, как правило, можно выделить по следующим параметрам: административно-территориальное деление, полномочия органов управления и особенности взаимодействия государственных органов власти с органами местного управления. Например, взаимодействие с органами местного управления в Англии осуществляет министерство (департамент) окружающей среды, регионов и местного управления, а на остальных территориях (в Шотландии и Уэльсе) выборные ассамблеи (парламенты) и создаваемые ими правительства. Министр, отвечающий за местное управление, — государственный секретарь по вопросам окружающей среды, регионов и местного управления, обладает огромной властью по сравнению с другими европейскими странами. Многие вопросы полномочий, ответственности, структуры органов власти регулируются его актами.
В британской системе местного управления не существует на локальном уровне органов прямого государственного управления, — советы в каком-то смысле сами являются такими органами, поскольку полномочия делегируются им парламентом на тех же основаниях, что и в любой другой административной структуре.
На всей территории Соединенного Королевства местное население избирает представительные органы — советы, которые являются юридическими лицами. Выборы повсеместно проходят на основе одной и той же избирательной системы с незначительными вариациями: мажоритарные выборы в один тур с кумулятивным вотумом. Советы графств, округов и унитарных образований выбираются на 4 года. Законом о местном управлении 2000 г. предусмотрены следующие варианты обновления советов: полное обновление каждые 4 года; обновление наполовину каждые 2 года и обновление по третям каждый год. Выбор того или иного варианта конкретным советом утверждается государственным секретарем по вопросам окружающей среды, регионов и местного управления.
В Шотландии местными (территориальными) коллективами в соответствии со специальным законом о местном управлении 1973 г. являются регионы, округа, острова как территориальные единицы, не имеющие деления на округа и общины. В Уэльсе создана одноуровневая система местного управления из 20 административно-территориальных единиц, которые именуются графствами или городами-графствами.
В Северной Ирландии существует 6 административных районов, разделенных на 26 округов. Большая часть полномочий объединена в руках правительственных комиссий, которые возглавляют административные районы, а на уровне районов отсутствует самоуправление.
Вся управленческая деятельность местных органов Англии, Уэльса и Шотландии осуществляется через советников, комиссии и административный аппарат. Члены местных советов (советники) работают в них безвозмездно и по совместительству. Они образуют отраслевые и функциональные комитеты и комиссии, в которых решаются основные вопросы. Обычно 2/3 состава комитета (комиссии) — это советники, а 1/3 — нанимаемые советом эксперты и местные служащие, имеющие высокую профессиональную подготовку в областях экономики, финансов, юриспруденции. Только финансовый комитет состоит полностью из советников, а комитет по делам полиции должен помимо них включать в свой состав и мировых судей.
В руках комиссий сосредоточено руководство отраслями местного управления. Все местные советы делегируют комиссиям многие свои полномочия, поскольку советы порой очень велики (некоторые насчитывают свыше 100 человек), для того, чтобы работать постоянно, готовить различные решения. Руководит советом председатель (мэр), избираемый из числа его членов. Мэр не обладает никакими полномочиями, связанными с исполнительной властью и кроме председательства осуществляет представительские функции.
Советы двух ведущих звеньев местного управления (в муниципалитетах и графствах) осуществляют управленческую деятельность через свои сессии, работу комиссий и исполнительного аппарата. До 2000 г. в большинстве местных сообществ Соединенного Королевства действовала классическая британская система комитетов, в соответствии с которой и представительная, и исполнительная власть осуществлялась советом непосредственно и через комитеты, а администратор выполнял лишь технические функции. В некоторых местных сообществах такая должность не существовала вовсе или имела место другая крайность — главный администратор фактически возглавлял исполнительную власть сообщества. Недостаточная эффективность системы комитетов и двусмысленное положение главного администратора вызвали необходимость реформы структур местного управления. В соответствии с законом о местном управлении 2000 г. все советы должны сформировать самостоятельный орган исполнительной власти.
При этом закон предусматривает три варианта формирования исполнительной власти: 1) система «мэр и кабинет»: прямые выборы мэра, который руководит исполнительной властью и назначает от 2 до 9 своих помощников (кабинет); 2) система «лидер и кабинет»: выборы главы исполнительной власти из состава совета, тогда как помощников (кабинет) может назначить либо лидер, либо совет; 3) система «мэр и управляющий от совета»: всенародно избранный мэр делит полномочия исполнительной власти с управляющим, которого назначает совет из числа профессиональных чиновников.
Во всех перечисленных случаях мэр или лидер может одновременно быть председателем совета, но может и не являться им. Столица Великобритании — Лондон — заметно отличается от системы управления в других частях страны. В настоящее время в Лондоне функционирует двухуровневая система управления. На территории лондонской агломерации существует единый представительный орган — Собрание Большого Лондона.
Кардинальным нововведением, принятым на референдуме 2000 г., является решение об одновременных прямых выборах мэра Большого Лондона. Это должностное лицо, впервые избранное в мае 2000 г., возглавляет исполнительную власть агломерации. Мэр Большого Лондона обладает следующими собственными полномочиями: управление городским транспортом, территориальное планирование, экономическое развитие, охрана окружающей среды, руководство полицией и пожарной охраной, управление культурой, спортом и СМИ.
Таким образом, произошла беспрецедентная за последние 60 лет децентрализация власти. Мэр избирается сроком на 4 года и в ряде случаев обладает большими полномочиями, чем Собрание Большого Лондона. Например, собрание не имеет права отклонить предложенный мэром проект бюджета. Единственная возможность — предложить до голосования альтернативный бюджет, который должен быть принят не менее чем 2/3 депутатов собрания.
Основной чертой, отличающей британское местное управление от стран континентальной Европы, является отсутствие общей компетенции и действие правила ultra vires. Наряду с этим возможность нормативного регулирования путем частных актов ведет к значительному разнообразию в распределении полномочий между местными органами власти. Теоретически такому разнообразию нет пределов, причем список конкретных полномочий конкретного совета формируется с его участием — через обращение к парламенту с соответствующим запросом. На практике местные органы управления, как и во многих других странах, стремятся сконцентрировать в своих руках максимум полномочий.
С. Д. Савенок
Список литературы
Конституции зарубежных стран / сост. В. Н. Дубровин. — М.: Юрлитинформ, 2001.
Конституционное (государственное) право зарубежных стран: учебник / отв.ред. Б. А. Страшун. — М., 1996.
Пронкин С. В., Петрунина О. Е. Государственное управление зарубежных стран:
учеб. пособие. — М.: Аспект-Пресс, 2001.
Чиркин В. Е. Конституционное право зарубежных стран: учебник. — М., 2006.