Система муниципальных правовых актов

совокупность нормативных и ненормативных (индивидуальных) актов муниципального образования с установленными правовыми взаимосвязями между ними.
В С.м.п.а. входят устав муниципального образования; правовые акты, принятые на местном референдуме (сходе граждан в поселении с числом жителей, обладающих избирательным правом, не более 100 человек); нормативные и иные правовые акты представительного органа муниципального образования; правовые акты главы муниципального образования; постановления и распоряжения главы местной администрации; правовые акты иных органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, предусмотренных уставом муниципального образования.
С.м.п.а. предусматривает не только перечень входящих в нее актов, но и правовые взаимосвязи между ними, «иерархию» правовых актов.
Оформленные в виде правовых актов решения, принятые на местном референдуме (сходе граждан), и устав муниципального образования являются актами высшей юридической силы в системе муниципальных правовых актов и имеют прямое действие (непосредственно применяются). Иные муниципальные правовые акты не должны противоречить уставу муниципального образования и правовым актам, принятым на местном референдуме (сходе граждан).
Особую роль в обеспечении системности муниципальных правовых актов должны играть уставы муниципальных образований и нормативные правовые акты представительного органа местного самоуправления, определяющие:
— виды муниципальных правовых актов, издаваемых в конкретном муниципальном образовании;
— взаимозависимость, юридическое соотношение силы различных актов (в зависимости от вида актов, принявшего органа или должностного лица, срока издания и других значимых факторов);
— порядок ведения учета издаваемых актов, реестра муниципальных правовых актов, их систематизации и при необходимости кодификации;
— полномочия органов и должностных лиц местного самоуправления по принятию правовых актов;
— порядок принятия актов;
— порядок официального опубликования (обнародования) актов;
— порядок их вступления в силу.
В названных документах должны быть установлены правила для сопоставления юридической силы тех или иных муниципальных правовых актов. Это касается и соотношения решения населения и устава муниципального образования. По способу принятия, а также по степени важности вопросов, выносимых на референдум (сход), решения, принятые на референдуме (сходе) в процессе прямого волеизъявления источника власти — населения, должны иметь высшую юридическую силу даже по отношению к уставу муниципального образования. В случае противоречия устава решению, принятому на референдуме (сходе граждан), должно применяться последнее.
Если для реализации решения, принятого путем прямого волеизъявления населения муниципального образования, дополнительно требуется принятие (издание) муниципального правового акта, орган местного самоуправления или должностное лицо местного самоуправления, в компетенцию которых входит принятие (издание) указанного акта, обязаны в течение 15 дней со дня вступления в силу решения, принятого на референдуме (сходе граждан), определить срок подготовки и (или) принятия соответствующего правового акта. Указанный срок не может превышать три месяца. Названная ситуация с необходимостью издания муниципального правового акта, обеспечивающего реализацию решения референдума (схода), может быть проиллюстрирована на примере установления на референдуме структуры органов местного самоуправления поселения. Решение о структуре должно быть включено в устав муниципального образования. Представительный орган, в чью компетенцию входит принятие устава муниципального образования, в течение 15 дней после вступления в силу решения референдума должен установить срок, в который будут подготовлены соответствующие статьи (поправки в статьи) устава муниципального образования и (или) принято решение об утверждении устава (внесении изменений в устав).
Закон устанавливает ответственность выборных органов и выборных должностных лиц местного самоуправления, главы администрации за нарушение срока издания муниципального правового акта, необходимого для реализации принятого на референдуме (сходе) решения: нарушение срока является основанием для отзыва выборного должностного лица местного самоуправления населением, увольнения главы местной администрации, досрочного прекращения полномочий выборного органа местного самоуправления. Тем самым законодатель подчеркивает исключительную юридическую значимость прямого волеизъявления населения.
На референдум могут выноситься различные вопросы, имеющие важное значение для муниципального образования. Закон прямо не указывает перечень вопросов, выносимых на референдум, однако один случай, когда вопрос может быть урегулирован исключительно решением референдума (схода), указывает. Это введение и использование разовых платежей граждан для решения конкретных вопросов местного значения — средств самообложения граждан. Никакими иными актами введение и определение цели использования средств самообложения регулироваться не может.
ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан РФ» вводит ограничения на вынесение на референдум ряда вопросов. Например, не могут выноситься на референдум вопросы о принятии чрезвычайных и срочных мер по обеспечению здоровья и безопасности населения, о принятии или изменении финансовых обязательств муниципального оразования и некоторые другие.
Осуществление местного самоуправления как самостоятельной деятельности населения и органов местного самоуправления по решению вопросов местного значения требует создания целостной разветвленной системы муниципальных правовых актов. Сложность муниципального правового регулирования обусловлена комплексностью задач, решаемых органами местного самоуправления, тем, что муниципальное правовое регулирование затрагивает различные правоотношения во всех сферах общественной жизни, пересекается с нормами различных отраслей права. Местное правотворчество должно базироваться не только на законодательстве в сфере местного самоуправления, но и на отраслевых правовых нормах, причем как федерального, так и регионального уровня, с учетом федеративной природы Российского государства.
При разработке и принятии муниципальных правовых актов помимо норм законов приходится учитывать также и нормы указов Президента Российской Федерации, Постановлений Правительства Российской Федерации, ведомственных правовых актов. При этом действующее законодательство предусматривает достаточно широкий спектр вопросов, которые должны регулироваться на муниципальном уровне.
В С.м.п.а. помимо актов, принимаемых населением непосредственно, и устава муниципального образования, входят также правовые акты иных органов и должностных лиц местного самоуправления. Представительный орган муниципального образования по вопросам, отнесенным к его компетенции, принимает решения. Данными решениями могут устанавливаться правила, обязательные для исполнения на территории муниципального образования, а также регулироваться вопросы организации деятельности представительного органа. Уставом муниципального образования определяются субъекты, обладающие правом правотворческой инициативы, вопросы, подлежащие регулированию представительным органом, уставом муниципального образования или нормативным правовым актом представительного органа, устанавливается порядок внесения проекта, подготовки к рассмотрению, рассмотрения проекта правового акта, принятия по нему решения, включая необходимый кворум как для рассмотрения, так и для принятия решения, сроки и порядок направления нормативного правового акта представительного органа главе муниципального образования для подписания и обнародования, сроки повторного рассмотрения акта при его отклонении главой муниципального образования, порядок, сроки и источник официального опубликования или порядок и сроки обнародования правового акта представительного органа. Так как нормативные правовые акты устанавливают, изменяют или отменяют общеобязательные правила и соответственно меняют объем прав, обязанностей и ответственности субъектов, все нормативные правовые акты представительного органа подлежат опубликованию (обнародованию) и вступают в силу после опубликования.
Глава муниципального образования в пределах своих полномочий, установленных уставом муниципального образования и представительным органом местного самоуправления, издает постановления и распоряжения. При этом вопросы, по которым правовое регулирование осуществляется главой муниципального образования, зависят от того, является ли глава МО председателем представительного органа или руководителем местной администрации (или совмещает эти функции в сельском поселении).
Председатель представительного органа (то же распространяется и на случай выполнения данных полномочий главой муниципального образования) издает постановления и распоряжения только по вопросам организации деятельности представительного органа. Глава местной администрации (то же распространяется и на главу муниципального образования, являющегося руководителем местной администрации) в пределах своих полномочий, издает постановления по вопросам местного значения и вопросам, связанным с осуществлением отдельных переданных государственных полномочий, и распоряжения по вопросам организации работы местной администрации.
Иные, кроме председателя представительного органа и главы администрации, должностные лица издают по вопросам, отнесенным к их полномочиям, распоряжения и приказы.
Законодательно не определены виды правовых актов местной администрации, а также иных органов местного самоуправления, порядок их принятия. Это должно быть определено уставом муниципального образования. Как правило, устанавливается, что коллегиальные органы принимают решения, иные органы — постановления, распоряжения, приказы. Постановления имеют нормативный характер и (или) принимаются по наиболее важным вопросам (например, созыв сессии представительного органа, порядок организации работы по рассмотрению проектов правовых актов в представительном органе). Распоряжения обычно носят оперативно-распорядительный характер. Приказы являются актами функциональноотраслевыми по общим и оперативным вопросам. Кроме того, среди видов правовых актов можно назвать положения (акты, определяющие функции, полномочия, взаимоотношения, структуру, порядок деятельности органов или их подразделений); инструкции (методические акты, определяющие наличие и последовательность действий, документов и т. п.); порядок (управления, решений, действий — нормативно-процессуальный акт); планы; программы; указания; договоры; соглашения. В отношении не указанных выше органов и должностных лиц, для которых виды актов установлены законом, уставом муниципального образования могут быть определены как акты этих органов любые из вышеназванных видов актов. Однако чаще положения, инструкции, порядок, программы, планы утверждаются решениями или постановлениями уполномоченных органов или должностных лиц и как отдельные виды актов не указываются.
О. Л. Савранская
Список литературы
Конституция РФ от 12.12.1993 г.
Европейская хартия местного самоуправления // Собр. законодательства РФ. 07.09.1998 г. № 36. Ст. 4466. Ратифицирована Федеральным законом от 11.04.1998 № 55-ФЗ.
Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 06.10.2003 г.
№ 131-ФЗ.
Федеральный закон «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан РФ».
Муниципальное управление: учеб. пособие для преподавателя. — 2-е изд., перераб. и дополн. — М.: АНХ, 2007.
Савранская О., Зендриков Ю. Организация процесса формирования и ведения реестра расходных обязательств муниципальных образований // Муниципальная экономика.
2005. № 4.
Савранская О. Рекомендации по разработке и экспертизе уставов МО. Материалы проекта ТАСИС «Институциональный, правовой и экономический федерализм в РФ».
2005 г. http://www.federalism.ru.
Тихомирова Л. В., Тихомиров М. Ю. Юридическая энциклопедия / под ред. М. Ю. Тихомирова. — М., 1997.
Хропанюк В. Н. Теория государства и права. — М., 1996.
Шугрина Е. С. Муниципальное право. — М., 2005.