Система местного самоуправления — обусловленный особенностями политической системы страны, историческими условиями развития ее государственности тип местного самоуправления, отличающийся спецификой взаимоотношений с центральными и местными (региональными) органами государственной власти, формами участия местных сообществ в осуществлении власти. О характере действующей в стране системы местного самоуправления в первую очередь дают представление ее конституция и специальные законы, регламентирующие деятельность местных органов власти.
С учетом двойственной природы местного самоуправления, его общественно-государственного характера основным признаком классификации муниципальных систем можно считать степень влияния государственных структур на деятельность органов местного самоуправления. По этому признаку все многообразие мировых муниципальных систем можно свести к двум основным моделям: 1) модели автономного местного самоуправления (см. Общественная теория самоуправления), базирующейся на положениях общественной муниципальной доктрины, предполагающей отделение местного самоуправления от системы государственной власти и исключающей всякое прямое подчинение муниципальных органов органам вышеупомянутого уровня; 2) модели наблюдаемого местного самоуправления, являющейся практическим воплощением идей государственной муниципальной теории (см. Государственная теория самоуправления), делающей основной акцент на главенствующую роль центра в отношениях с местными органами власти. Моделью местного самоуправления называют форму организации местной власти, воплощающую в себе все наиболее существенные характеристики различных муниципальных систем и выступающую в качестве их типичного представителя.
К первой базовой модели, получившей название «континентальной», относится большинство стран Европы, расположенных на континенте. Эта базовая модель характеризуется высокой степенью влияния государства на местные сообщества и системы управления ими, наличием у государства значительных контролирующих функций и возможностей вмешиваться в деятельность местных органов власти. В основе ее построения лежит государственная теория самоуправления. Эта модель свойственна не только унитарным, но и федеративным государствам (см. Континентальная модель местного самоуправления).
Вторая базовая модель, на сегодняшний день утвердившаяся в Великобритании, США, Канаде, Австралии и др., в основном англоязычных странах, по традиции получила название «англосаксонской». Ей свойственны: наличие большого количества специфических демократических институтов (комиссии, собрания местных сообществ, прямая законотворческая инициатива и др.); выборный характер органов представительной и исполнительной власти на местах (см. Англосаксонская модель местного самоуправления). В основе построения этой модели лежит общественная теория местного самоуправления.
Системы местного самоуправления в любой стране мира тяготеют либо к первому, либо ко второму типу. Ни одна из упомянутых моделей не существует в чистом виде, между ними можно найти множество промежуточных типов. В качестве такового можно назвать «германский» тип (см. Система местного управления в Германии), при котором органы местного самоуправления наделяются полномочиями, осуществляют их по поручению государства, а территориальные общины самостоятельно и под свою ответственность, руководствуясь законами, выполняют задачи соответственно своему статусу. Сочетание прочных общинных традиций и сильной государственно-бюрократической власти было характерно для Германии еще в XIX в. Ученые отмечают, что первичные трактовки муниципального строительства — «сверху вниз» или «снизу вверх» — в данном случае несостоятельны, поскольку речь идет о промежуточном, «среднем», варианте.
Сходствами как с англосаксонской, так и с континентальной моделями обладают системы местного самоуправления Австрии и Японии. В определенной степени это объясняется послевоенными реалиями: упомянутые страны после разгрома фашизма были оккупированы войсками антигитлеровской коалиции, в результате чего в каждой активно насаждалась американская модель демократии.
Есть и такие государства, где комбинированные системы самоуправления создавались намеренно и вполне целенаправленно. Примером такого рода может служить Индия. По большинству параметров местное самоуправление здесь схоже с английской моделью, но в то же время в этой стране функционирует не свойственное данной модели прямое государственное управление на местах через назначаемых сверху чиновников. Кроме того, в индийскую систему местного самоуправления вплетаются общинные институты, традиционные для этой страны. Системы местного самоуправления, в той или иной степени вобравшие в себя черты англосаксонской модели и континентальной и обладающие собственными специфическими признаками, получили название смешанных.
Одна из современных тенденций состоит в том, что системы местного самоуправления различных стран сближаются друг с другом: в странах англосаксонской традиции все более заметен государственный контроль над муниципалитетами, а государства — приверженцы континентальной модели, напротив, наделяют местные власти все большей свободой. Свою способность к «сращиванию» рассматриваемые модели доказали в тех странах, где им приходилось соседствовать друг с другом. Таким является пример Канады. В результате английских колониальных захватов, осуществленных во второй половине XVIII в., к британским владениям в Северной Америке был присоединен отобранный у Франции Квебек. Не желая обострять отношения с новыми подданными, англичане решили сохранить на завоеванных территориях привычную для их обитателей континентальную модель местного самоуправления. В последующие века обе модели развивались бок о бок. Сегодня франкоязычный Квебек по-прежнему использует собственную систему самоуправления, в то время как остальные канадские провинции ориентированы на англосаксонские начала. Сходная ситуация сложилась и в американском штате Луизиана, в начале XIX в. выкупленном американским правительством у ослабевшей Франции. Здесь по сей день сохранилось особое административное деление, а принципы формирования и функционирования местной власти имеют целый ряд самобытных черт, которых нет в других американских штатах.
Принципиальное отличие от рассмотренных выше моделей имеет так называемая советская модель местного самоуправления, которая была широко распространена в странах «мировой системы социализма», а также в ряде развивающихся государств просоциалистического образца. Сейчас в той или иной форме эта модель имеет место лишь в немногих странах, все еще сохранивших социалистическую ориентацию (Китай, Куба, КНДР), а также в некоторых государствах, образованных из бывших республик Советского Союза (например, Беларусь, Узбекистан). Ее основными признаками являются единовластие представительных органов снизу доверху, жесткая централизация системы представительных и исполнительных органов, иерархическая соподчиненность всех ее звеньев. Любой совет, начиная с самого низового звена (сельского, поселкового совета), является органом государственной власти на соответствующей территории. Фактически самоуправленческие начала ограничиваются правом населения выбирать членов (депутатов) представительных органов. Реальной властью при советской модели управления обладает, как правило, партийно-номенклатурная элита разных уровней.
Существуют также и весьма специфичные варианты. В таких своеобразных административно-территориальных единицах, как кочевое племя или род, вожди единолично и в составе советов старейшин, советов вождей продолжают выполнять управленческие функции. Среди оседлого населения стран Африки и Океании, несмотря на повсеместную ликвидацию административных полномочий вождей, их влияние на решение вопросов местного значения остается достаточно большим. В ряде стран вожди входят в состав органов местного самоуправления, особенно на низовом уровне (Малави, Свазиленд, Сьерра-Леоне, Папуа-Новая Гвинея и др.).
В Российской Федерации в правовом регулировании предметов ведения местного самоуправления проступают черты континентальной модели. Ее элементы были заложены еще во второй половине XIX в., когда в России проводилась реформа местного самоуправления. Земское самоуправление было сформировано тогда на основе общественной теории самоуправления, истоки которой лежат в славянофильских идеях об особом пути развития Русского государства и представлениях о собственных правах общины.
В полном соответствии с постулатами континентальной модели в России всегда практиковалось явное и вполне ощутимое присутствие чиновников центрального правительства на местах. Далее вплоть до самого недавнего времени самоуправленческие структуры выстраивались в строгую вертикаль, а вышестоящие органы имели право отменять решения низовых местных властей. Наконец, местные общины неоднократно привлекались центральной властью к решению общегосударственных вопросов. Но, несмотря на все сказанное, Россию трудно причислить к классическим примерам континентальной модели. Более верным было бы утверждение о том, что в России реализовалась своеобразная, самобытная, оригинальная комбинированная модель местного самоуправления.
Н. Н. Мусинова
Список литературы
Государственное и муниципальное управление: итоговая государственная аттестация студентов: учеб. пособие/ под ред. Е. Г. Коваленко. — М.: Инфра-М, 2006.
Основы местного самоуправления: учеб. пособие. — М.: Муниципальная власть, 2000.
Санычев И. Д. Сравнительный анализ моделей местного самоуправления в России, США и Западной Европе. — Владивосток: ВГУЭС, 2004.