Территориальная организация местного самоуправления в России

имеет длительную историю, и зависит от географических, социально-экономических, демографических, национальных, культурных, политических и других факторов.
Система местного самоуправления, сформированная в Российской империи в ходе реформы Александра II, базировалась как на установлении общих правил для органов местного самоуправления (36 губерний с преимущественно русским населением), так и на индивидуальном подходе к территориям, имевшим собственные традиционные формы управления и хозяйствования. Данный подход оправдывал себя, поскольку учитывал экономические, территориальные и национальные особенности входящих в состав Российской империи территорий.
После 1917 г. ситуация резко изменилась, поскольку произошла смена политической и экономической системы, оформление которой завершилось к началу 30-х гг. Принципиально важными при построении системы управления государством стали отмена частной собственности и переход к административно-плановому управлению экономикой. В основу построения системы местной власти был положен принцип административного вертикального соподчинения. Муниципальное управление периода НЭПа с известной степенью автономии местной власти было заменено на принцип жестко централизованного управления. Переломным этапом в этом смысле стало принятие в 1933 г. «Положения о городских Советах народных депутатов», в котором их роль сводилась к представлению интересов центральной власти на местах. В соответствии с уровнем (городской, районный, областной, республиканский), на котором находились те или иные органы власти, определялись их права и возможности для развития данной территории.
Вопросы территориальной организации местного самоуправления по-разному решались на разных этапах становления и развития местного самоуправления в Российской Федерации. Так, Закон СССР «Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР» (1990) базовым территориальным уровнем местного самоуправления закреплял: сельсовет, поселок, район, город (район в городе). Также допускалась возможность выделения и других уровней местного самоуправления с учетом местных условий и национальных особенностей. Закон РСФСР «О местном самоуправлении в РСФСР», принятый в 1991 г., в ст. 2 указывал перечень административно-территориальных единиц, в которых могли действовать органы местного самоуправления: районы, города, районы в городках, поселки, сельсоветы, сельские населенные пункты. В отличие от союзного закона, данный закон не допускал возможности осуществления местного самоуправления в каких-либо иных территориях.
Начиная с октября 1993 г. в Российской Феде рации на период поэтапной конституционной реформы, утвержденной Указом Президента Российской Федерации «О реформе местного самоуправления в Российской Федерации», закрепился «поселенческий» принцип территориальной организации местного самоуправления. Согласно этому принципу, территориальной основой местного самоуправления выступают отдельные населенные пункты: городские (сельские) поселения и др. Организация же местного самоуправления возможна и на других территориях на основе объединения отдельных городских и сельских поселений, при этом может создаваться единый орган местного самоуправления.
Конституция РФ в ст. 131 закрепила следующие нормы определения территориальной организации местного самоуправления. Во-первых, местное самоуправление осуществляется в городских, сельских поселениях и на других территориях, т. е. допускается возможность создания органов местного самоуправления не только в границах территорий, образованных естественным путем (город, село, поселок, деревня и др.), но и искусственно созданных в целях эффективного управления (район, сельский (поселковый) округ и др.); во-вторых, территориальные основы местного самоуправления определяются с учетом исторических и иных местных традиций, в-третьих, изменение границ территорий, в которых осуществляется местное самоуправление, допускается с учетом мнения населения соответствующих территорий.
Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», принятый в 1995 г., развивая конституционные нормы, закрепил территориальный и поселенческий принципы формирования органов местного самоуправления, связав осуществление местного самоуправления, его территориальную организацию с муниципальными образованиями (см. Муниципальное образование). Закон не предусматривал взаимно однозначного соответствия между делением территории субъекта РФ на муниципальные образования и ее административно-территориальным делением.
Целевое назначение муниципальных образований — создание необходимых условий для самостоятельного решения населением вопросов местного значения (см. Территория муниципальных образований). Деление на административно-территориальные единицы предусматривает более эффективное осуществление территориальными органами государственной власти своих полномочий.
Муниципальное образование может быть создано в пределах административно-территориальной единицы, но не всякая такая единица может стать муниципальным образованием. Для этого необходимо, чтобы изменились природа и организация власти. Естественные территориальные единицы — это поселения, города, где люди исторически осели для совместной жизни. Они выбирали для управления общественными делами вождей, старейшин, советы, собирали сходы. Впоследствии такие единицы получили обобщенное название общинного звена территориального деления. В общинах всегда имеются выборные органы местного самоуправления и нет назначенных государством чиновников общей компетенции.
В разных субъектах РФ к концу 90-х гг. сложились различные модели территориальной организации местного самоуправления:
1.Территориальная, или районная, модель. Административный район с расположенными на его территории городами районного значения, поселками, волостями, сельсоветами и сельскими поселениями составлял единое муниципальное образование. В городах районного значения, поселках, волостях и сельсоветах на территории района создавались территориальные администрации, подчиненные администрации района. Число муниципальных образований в одном субъекте РФ при данной модели измерялось десятками. Эта модель проще других в управлении и была принята в большинстве субъектов РФ. Однако она лишала низовые территориальные единицы, в том числе города районного значения и крупные поселки, муниципальной собственности, своего бюджета и выборных органов местного самоуправления;
2.Поселенческая, или волостная, модель. Муниципальными образованиями являлись все города, волости (сельсоветы) и поселки. В сельских административных районах были созданы местные органы государственной власти, поэтому главной особенностью данной модели являлось наличие в субъекте РФ не одного, а двух уровней государственной власти — центральной и районной. Число муниципальных образований в одном субъекте РФ измерялось сотнями.
3.«Матрешечная» модель — двухуровневая структура органов местного самоуправления, предполагающая в нарушение федерального законодательства подчинение одних органов местного самоуправления другим. К первому уровню муниципальных органов власти относились органы, образованные на базе крупных городов и районов в соответствии с традиционным административно-территориальным делением, ко второму — органы, сформированные внутри территории, закрепленной за местным органом власти первого уровня (города районного значения, более мелкие населенные пункты или их объединения). Проживающее на территории население одновременно принимало участие в выборах органов власти и первого, и второго уровней.
Тенденцией начала 2000 г. стало укрупнение муниципальных образований в субъектах РФ и переход от поселенческой к районной модели. Так, в период с 2002 по 2004 гг. общая численность муниципальных образований России сократилась с 13,5 до 11,5 тыс.
Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», принятый в 2003 г., установил три типа муниципальных образований для всех субъектов РФ за исключением Москвы и Санкт-Петербурга: поселение (городское, сельское), муниципальный район и городской округ (см. Муниципальное образование) и ввел двухуровневую систему местного самоуправления (см. Уровень местного самоуправления). Двухуровневая модель включает наделение правами муниципального образования сразу двух субрегиональных уровней: района и поселения (внутри района), с соответствующим разделением между ними полномочий, собственности и доходов.
Н. Н. Мусинова