система органов государства, предназначенная для выработки основных направлений развития государственной службы и контроля за их реализацией. Наиболее значимыми из таких направлений являются координация деятельности государственных органов при решении вопросов поступления на государственную службу, формирования кадрового резерва, прохождения и прекращения государственной службы; ведение сводного реестра государственных служащих РФ; использование кадрового резерва для замещения должностей государственной службы; подготовка, переподготовка, повышение квалификации и стажировки государственных служащих; осуществление вневедомственного контроля за соблюдением в государственных органах законодательства о государственной службе.
Создание централизованной организации, ответственной за разработку и реализацию общегосударственной политики в области государственного и муниципального управления, было начато в 1991 г. Такой организацией стало Главное управление по подготовке кадров для государственной службы при Правительстве РФ (Роскадры). Формирование системы У.г.с. предусматривалось ФЗ «Об основах государственной службы Российской Федерации» 1995 г. Общее руководство по вопросам государственной службы закон возложил на Совет по вопросам государственной службы при Президенте РФ, формируемый из представителей федеральных органов государственной власти.
Формирование системы У.г.с. Российской Федерации было предусмотрено Указом Президента Российской Федерации от 19 ноября 2002 г. № 1336, утвердившим Федеральную программу «Реформирование государственной службы Российской Федерации (2003–2005 гг.)». В программе отмечалась необходимость реформирования государственной службы во многом была обусловлена «нарушением принципа единства государственной службы и системы управления ею на федеральном и региональном уровне». С учетом требований данной Федеральной программы был принят Федеральный закон № 58 «О системе государственной службы Российской Федерации», ст. 16 которого установила, что «система управления государственной службой создается на федеральном уровне и на уровне субъектов Российской Федерации в целях координации деятельности государственных органов при решении вопросов поступления на государственную службу, формирования кадрового резерва, прохождения и прекращения государственной службы, ведения Сводного реестра государственных служащих Российской Федерации, использования кадрового резерва для замещения должностей государственной службы, подготовки, переподготовки, повышения квалификации и стажировки государственных служащих, а также в целях осуществления вневедомственного контроля за соблюдением в государственных органах федеральных законов, иных нормативных правовых актов Российской Федерации, законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации о государственной службе».
Федеральным законом № 79 «О государственной гражданской службе Российской Федерации» на органы (федеральный и (или) региональные) по У.г.с. соответствующие функции были возложены в системе организации гражданской службы. В частности, это: участие в комиссиях по урегулированию конфликтов интересов (ч. 6 ст. 19); утверждение примерных должностных регламентов (ч. 5 ст. 47); участие в работе аттестационных комиссий (ч. 10 ст. 48); координация подготовки кадров для гражданской службы (ч. 3 ст. 61); согласование государственного заказа на профессиональную переподготовку, повышение квалификации и стажировку гражданских служащих (ч. 3 ст. 63); принятие правового акта о включении гражданского служащего (гражданина) в соответствующий кадровый резерв и формирование Сводного кадрового резерва Российской Федерации для замещения вакантных должностей государственной гражданской службы Российской Федерации (ч. 5–6 ст. 64).
Учитывая, что формирование таких органов после принятия новых законов о государственной службе было осуществлено только на уровне отдельных субъектов РФ, в Указе Президента РФ от 10 марта 2009 г. № 261 «О федеральной программе “Реформирование и развитие системы государственной службы Российской Федерации (2009–2013 гг.)”» среди первоочередных задач вновь оказалось создание системы У.г.с. В отсутствии такой системы авторы программы видели одну из причин неэффективности в целом системы государственного и муниципального управления. Как отмечалось в ней, практическая деятельность структурных подразделений государственных органов, осуществляющих функции, связанные с реализацией законодательства Российской Федерации о государственной службе, недостаточно скоординирована.
На федеральном уровне вопросы У.г.с. входят в компетенцию ряда государственных структур, которые образованы решениями Президента Российской Федерации. Это, прежде всего, Комиссия при Президенте Российской Федерации по вопросам реформирования и развития государственной службы, утвержденная Указом Президента РФ от 15 декабря 2008 г. № 1775. В соответствии с Положением о данной Комиссии основной ее задачей является разработка и представление в установленном порядке Президенту Российской Федерации предложений по совершенствованию правового и организационного обеспечения государственной службы Российской Федерации.
Важная роль в У.г.с. принадлежит Управлению Президента Российской Федерации по вопросам государственной службы и кадров. В соответствии с Положением об Управлении Президента Российской Федерации по вопросам государственной службы и кадров, утвержденным Указом Президента РФ от 4 декабря 2009 г. № 1382, оно решает достаточно широкий круг задач, в том числе:
1)участие в обеспечении реализации Президентом Российской Федерации его полномочий по решению кадровых вопросов и полномочий по проведению государственной политики в области государственной службы Российской Федерации;
2)осуществление в пределах своих полномочий контроля за исполнением федеральных законов (в части, касающейся полномочий Президента Российской Федерации), указов, распоряжений и поручений Президента Российской Федерации по вопросам государственной службы и кадров;
3)подготовка предложений Президенту Российской Федерации по вопросам реализации государственной политики в области противодействия коррупции в органах государственной власти и иных государственных органах, урегулирования конфликта интересов, реформирования и развития государственной службы, а также по вопросам кадровой политики;
4)содействие Президенту Российской Федерации в пределах своих полномочий в определении основных направлений кадровой политики, реформирования и развития государственной службы, в обеспечении согласованного функционирования и взаимодействия органов государственной власти по этим вопросам;
5)обеспечение деятельности Комиссии при Президенте Российской Федерации по вопросам реформирования и развития государственной службы, Комиссии при Президенте Российской Федерации по формированию и подготовке резерва управленческих кадров, Комиссии при Президенте Российской Федерации по предварительному рассмотрению кандидатур на должности судей федеральных судов.
Среди основных функций Управления Президента РФ по вопросам государственной службы и кадров — внесение предложений Президенту РФ по вопросам организации государственной службы, в том числе системы У.г.с.
До мая 2012 г., согласно Положению о Министерство здравоохранения и социального развития Российской Федерации, в число его основных функций было закреплено нормативное правовое регулирование и государственная политика в сфере государственной гражданской службы.
Среди федеральных органов, которые в настоящее время выполняют отдельные функции У.г.с., следует назватьМинистерства финансов РФ, которое решает вопросы оплаты труда гражданских служащих, а также ведомственные квазиорганы по управлению государственной службой, поскольку согласно ряду указов Президента РФ функции органа по У.г.с. до его образования выполняют непосредственно сами федеральные государственные органы (например, в части вопросов формирования комиссий по проведению конкурсов на замещение должностных вакансий, аттестаций, квалификационных экзаменов).
На уровне субъекта Российской Федерации создаются специальные органы по У.г.с., наделяемые собственными полномочиями. В некоторых субъектах такие органы формируются в виде комиссий (советов), в других — как структурные подразделения органов государственной власти. Нередко подобные органы ведают вопросами управления гражданской и муниципальной службой.
В частности, в городе Москве в соответствии с Указом Мэра Москвы от 21 июля 2009 г. № 47-УМ «О развитии государственной гражданской службы города Москвы на 2009–2013 гг.» процесс формирования организационно-функциональной системы У.г.с.
города Москвы должен был включить:
— создание организационной структуры системы У.г.с. города Москвы;
— обеспечение координации деятельности государственных органов города Москвы в сфере государственной гражданской службы;
— организацию вневедомственного контроля за соблюдением в государственных органах города Москвы законодательства о государственной гражданской службе.
Для реализации данных задач распоряжением Мэра Москвы от 17 февраля 2009 г. № 35-РМ был создан Совет при Мэре Москвы по вопросам развития государственной гражданской службы города Москвы, а также разработана Программа развития государственной гражданской службы г. Москвы на 2009–2013 гг., утвержденная Указом Мэра Москвы от 21 июля 2009 г. № 47-УМ.
В соответствии с Программой общее руководство государственной гражданской службой города Москвы возложено на Мэра Москвы, а для создания эффективной системы У.г.с. в городе Москве и во исполнение федерального законодательства предусмотрено создание специально уполномоченного органа по управлению государственной службой города Москвы и определены цели, для осуществления которых он создается:
— выработка предложений по проведению кадровой политики в государственных органах города Москвы, а также контроль за ее реализацией;
— координация деятельности государственных органов города Москвы при решении вопросов поступления на государственную гражданскую службу, формирования кадрового резерва, прохождения и прекращения государственной гражданской службы, ведения Реестра государственных гражданских служащих города Москвы, использования кадрового резерва, подготовки, профессиональной переподготовки, повышения квалификации и стажировки государственных гражданских служащих, а также осуществление контроля за соблюдением в государственных органах города Москвы законодательства о государственной гражданской службе;
— подготовка и внесение предложений о реализации положений законодательства о государственной гражданской службе в установленном порядке;
— обеспечение деятельности комиссии по урегулированию конфликтов интересов, созданной в органе по управлению государственной службой, и участие в деятельности аналогичных комиссий, создаваемых в государственных органах города Москвы, а также в деятельности комиссий по проведению конкурсов на замещение должностей государственной гражданской службы города Москвы, проведению аттестации государственных гражданских служащих города Москвы и сдаче квалификационных экзаменов государственными гражданскими служащими города Москвы;
— определение периодов службы (работы), которые включаются в стаж государственной гражданской службы города
Москвы;
— подготовка разъяснений и рекомендаций для государственных органов города Москвы по вопросам государственной гражданской службы.
Программой подчеркивается, что данный государственный орган в городе Москве фактически не сформирован, поскольку на федеральном уровне не определен организационно-правовой статус системы У.г.с. Российской Федерации, обеспечивающий единую централизованную систему У.г.с. С учетом этого необходимо:
1)обеспечивать в рамках системы У.г.с. города Москвы координацию деятельности государственных органов города Москвы в сфере государственной гражданской службы;
2)организовать в рамках системы У.г.с. города Москвы вневедомственный контроль за соблюдением в государственных органах города Москвы законодательства о государственной гражданской службе;
3)принимать участие в разработке организационной модели и единых принципов функционирования органов по У.г.с. Российской Федерации;
4)сформировать для целей, определенных Законом города Москвы «О государственной гражданской службе города Москвы», орган по У.г.с. города Москвы с учетом федеральной модели, обеспечивающей единые принципы функционирования системы У.г.с.
Часть 2 ст. 56 Закона города Москвы «О государственной гражданской службе города Москвы» устанавливает орган по У.г.с., он создается в целях:
— выработки предложений по проведению кадровой политики в государственных органах города Москвы, а также в целях контроля за ее реализацией;
— координации деятельности государственных органов при решении вопросов поступления на гражданскую службу, формирования кадрового резерва, прохождения и прекращения гражданской службы, ведения Реестра государственных гражданских служащих города Москвы, использования кадрового резерва, подготовки, переподготовки, повышения квалификации и стажировки гражданских служащих, а также в целях контроля за соблюдением в государственных органах законодательства о гражданской службе;
— подготовки и внесения предложений о реализации положений законодательства о гражданской службе в установленном порядке;
— обеспечения деятельности комиссии по урегулированию конфликтов интересов, созданной в органе по управлению государственной службой, и участия в деятельности аналогичных комиссий, создаваемых в государственных органах, а также в деятельности комиссий по проведению конкурсов на замещение должностей гражданской службы, по проведению аттестации гражданских служащих и по сдаче квалификационных экзаменов гражданскими служащими;
— определения периодов службы (работы), которые включаются в стаж гражданской службы;
— подготовки разъяснений и рекомендаций для государственных органов по вопросам гражданской службы.
До образования же органа по У.г.с., предусмотренного данным законом, его задачи и функции выполняются Аппаратом Мэра и Правительства Москвы (ч. 8 ст. 61).
Непосредственно на уровне отдельных федеральных органов государственной власти и органов власти субъектов РФ вопросами У.г.с. занимаются кадровые службы государственных органов.
В развитых странах мира по объему реализуемых целей и функций, статусу и полномочиям структуры У.г.с. приравниваются к ведущим министерствам, они находятся под непосредственным контролем первых лиц государства, например: Япония — департамент по делам персонала при кабинете министров, управление координации и контроля; США — служба управления персоналом Президента; Франция — министерство государственной службы, замещено генеральной дирекцией гражданской службы и административных реформ; Китай — министерство кадров; Великобритания — министерство по делам гражданской службы, замещено комиссией гражданской службы и т. д.
В настоящее время в РФ единого органа У.г.с. не создано. Среди предложений по созданию органа У.г.с. в РФ надлежит выделить создание Государственной квалификационной комиссии и Государственной конкурсной комиссии, образование Комитета по государственной службе, формирование Министерства государственной службы, Федеральной службы по управлению государственной службой или Федерального агентства государственной службы РФ.
Система У.г.с. необходима для обеспечения единства государственной службы РФ (см. Виды государственной службы), взаимодействия государственных органов со структурами гражданского общества, координации деятельности государственных органов по вопросам поступления на государственную службу, прохождения и прекращения государственной службы, а также профессионального развития государственных служащих.
И. Н. Барциц
Список литературы
Барабашев А. Г., Штатина М. А. Формирование системы управления государственной службой Российской Федерации//Содействие реформе государственного управления в России. — М., 2005.
Барциц И. Н. Система управления государственной службой: становление и задачи. Ученые записки РАГС. Вып. 1 (V). — М., 2006.
Беков Х. А. Роскадры: опыт создания федерального ведомства по делам госслужбы // Чиновникъ. — 2001. — № 3.
Буравлев Ю. М. Проблемы реформирования и управления системой государственной службы в России // Государство и право. — 2003. — № 7.
Иванов В. П. Реформирование государственной службы: вопросы и перспективы // Журнал российского права. — 2003. — № 5.
Турчинов А. И. Субъект управления государственной службой России: проблемы формирования // Государственная служба. — 2004. — № 1.
330.79 кб