Законодательные основы местного самоуправления в Российской Федерации

совокупность правовых норм и механизмов, регулирующих общие принципы организации местного самоуправления и обеспечивающих его осуществление.
В части организации местного самоуправления состав законодательства легально не определен. В ФЗ № 131-ФЗ говорится (ст. 4) о правовых основах местного самоуправления. Правовые основы местного самоуправления включают весь массив правовых актов (в том числе муниципальных), регулирующий организацию и осуществление местного самоуправления. Законодательными основами в этом случае можно считать нормативно-правовые акты органов государственной власти, определяющих на основании установленной Конституцией РФ компетенции данных органов, общие принципы организации местного самоуправления.
Организация и деятельность местного самоуправления, его отношения с другими элементами государственной системы России, а также отношения между элементами системы местного самоуправления регулируются законодательством. Законодательные основы как элемент местного самоуправления входят в правовую систему государства.
Местное самоуправление является отдельным институтом в системе государственного устройства Российской Федерации и составляет основу конституционного строя Российской Федерации.
Базой законодательства является Конституция РФ — Основной закон Российской Федерации, обладающий высшей юридической силой и определяющий основы конституционного строя, основные права человека и гражданина, организацию публичной власти, основы разграничения компетенции. Конституция РФ не только признает и гарантирует местное самоуправление, но и устанавливает отдельные основные принципы местного самоуправления, содержит ряд норм прямого действия, непосредственно регулирующих вопросы организации местного самоуправления.
В соответствии с Конституцией РФ общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры Российской Федерации являются составной частью ее правовой системы и защищаются наравне с законом. При этом, если международным договором РФ установлены иные правила, нежели предусмотренные законом, то применяются правила международного договора. В сфере местного самоуправления основным международным правовым актом, входящим в правовую систему РФ и составляющим один из источников муниципального права, является Европейская хартия местного самоуправления.
Признание местного самоуправления в Конституции РФ одной из основ конституционного строя является логически связанным с намерениями России быть демократическим и правовым государством (ч. 1 ст. 1 Конституции), ориентированным на человека, его права и свободы.
Право граждан на осуществление местного самоуправления возникает на основании Конституции РФ и закона, а не на основании волеизъявления населения муниципального образования, т. е. даже через референдум население не может отказаться от данного права (постановление Конституционного суда от 30.11.2000 г. — СЗ РФ. 2000. № 50. Ст. 4943).
Конституция РФ как федеративного государства относит к предметам совместного ведения РФ и субъектов РФ. Это влечет за собой принятие специального федерального закона об общих принципах организации местного самоуправления и соответствующих ему законов субъектов РФ, регулирующих в пределах и порядке, определенных федеральным законом, отдельные элементы, относящиеся к общим принципам местного самоуправления. В самом федеральном законе определены правоотношения в сфере местного самоуправления (общественные отношения, в которых стороны связаны между собой взаимными юридическими правами и обязанностями, охраняемыми государством), подлежащие регулированию иными федеральными законами.
В частности, например, в Федеральном законе «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» № 131-ФЗ имеется указание на регулирование государственной регистрации уставов муниципальных образований федеральным законом.
Вместе с тем в соответствии со ст. 4 ФЗ № 131ФЗ, изменение общих принципов организации местного самоуправления допускается не иначе как путем внесения изменений и дополнений в названный федеральный закон. Таким образом, иные федеральные законы не должны затрагивать общие принципы организации местной власти. В частности, вопросы местного значения устанавливаются только ФЗ № 131-ФЗ, и их изменение другими законами и иными нормативно-правовыми актами не допускается. Несмотря на то, что все законы, кроме конституционных, по своей юридической силе одинаковы, законодатель может установить для себя ограничения по предмету правового регулирования других законов в этой области и тем самым определить взаимосвязи и иерархию правовых норм, содержащихся в разных законах.
Кроме законов, в правовую систему РФ входят иные правовые акты, в частности, высших и иных органов государственной власти, например, указы Президента РФ, постановления Правительства РФ и т. п. Эти акты являются подзаконными, т. е. не должны противоречить закону. Они могут регулировать только те правоотношения, которые устанавливает для таких актов или не запрещает закон. Предметом правового регулирования такие акты имеют общественные отношения, полномочия по установлению правил поведения в которых принимающего подзаконный акт органа власти, также определены законом. Например, в отношении местного самоуправления ФЗ № 131-ФЗ определяет, что Правительство РФ утверждает порядок и сроки составления передаточного акта при правопреемстве органов местного самоуправления вновь образованных муниципальных образований и ранее действовавших на этой территории иных органов публичной власти. Постановление Правительства РФ по данному вопросу входит в законодательство по местному самоуправлению и является одним из актов, составляющих законодательную основу местного самоуправления.
Закон № 131-ФЗ установил, что в случае противоречия федеральных законов и (или) иных нормативных актов РФ, регулирующих вопросы местного самоуправления, Конституции РФ и ФЗ № 131-ФЗ, применяются нормы Конституции РФ и Закона № 131-ФЗ. Закон также указал, что органы государственной власти субъектов РФ вправе регулировать вопросы организации местного самоуправления лишь в случаях и порядке, установленных федеральными законами, и определил круг вопросов, подлежащих регулированию субъектами РФ в области организации местного самоуправления.
Не установленные ФЗ № 131-ФЗ вопросы в области организации местного самоуправления органами государственной власти субъектов РФ регулироваться не могут. Кроме того, в случае противоречия конституции (устава), закона, иного нормативно-правового акта субъекта РФ, регулирующих вопросы организации местного самоуправления и устанавливающие права, обязанности и ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления Конституции РФ, федеральным конституционным законам, ФЗ № 131-ФЗ, иным федеральным законам, применяются Конституция РФ, федеральные конституционные законы, ФЗ № 131-ФЗ, иные федеральные законы.
Надо обратить внимание на положение, которое предусматривает возможность регулирования прав, обязанностей и ответственности органов местного самоуправления по предметам ведения субъектов РФ и предметам совместного ведения РФ и субъектов РФ в пределах полномочий субъектов РФ. Это положение указывает на то, что кроме законодательства по вопросам местного самоуправления, правовые нормы, касающиеся деятельности органов местного самоуправления, могут содержаться и в иных законодательных актах, не относящихся по предмету своего регулирования к отрасли муниципального права, проще говоря, регулирующих совсем другие сферы, например, гражданские отношения, трудовые, земельные и т. п. Данная правовая ситуация связана с тем, что местное самоуправление охватывает практически все сферы жизнедеятельности человека, поэтому в осуществлении деятельности должно руководствоваться не только актами по вопросам местного самоуправления, но и применять иное, так называемое отраслевое законодательство.
Муниципальное право с учетом особенностей регулируемого им института — местного самоуправления — носит комплексный характер: затрагивает различные сферы общественных отношений, но только в связи с организацией и осуществлением местного самоуправления. Нормы муниципального права могут содержаться как в правовых актах по местному самоуправлению, так и в правовых актах, относящихся к другим сферам жизни общества.
Законодатель, определяя сферы правового регулирования в разных законах, фактически устанавливает наличие двух составных частей законодательства. Первая, указанная выше, связана с законами и иными нормативно-правовыми актами собственно в сфере местного самоуправления, вторая содержит отдельные нормы, касающиеся местного самоуправления, в основе же своей имеет другой предмет правового регулирования, т. е. иную, нежели местное самоуправление, сферу общественных отношений.
Таким образом, законодательные основы местного самоуправления составляют как законодательство в сфере местного самоуправления, так и законодательство, содержащее нормы муниципального права. Законодательство, содержащее нормы муниципального права, не может противоречить законодательству по местному самоуправлению в части регулирования вопросов организации местного самоуправления, например, по распределению тех или иных полномочий между органами местного самоуправления. Так, если ФЗ № 131-ФЗ относит исключительно к полномочиям представительного органа определение порядка принятия решений о создании муниципальных предприятий, ФЗ «О государственных и муниципальных унитарных предприятиях», входящих в отрасль гражданского законодательства, не может отнести это полномочие к ведению главы МО или местной администрации. Если бы такое положение содержалось в названном законе, все равно подлежала бы применению норма ФЗ № 131-ФЗ.
В системе законодательства, содержащего нормы муниципального права, можно выделить федеральное законодательство и законодательство субъектов РФ.
Таким образом, законодательные основы местного самоуправления устанавливает система законодательных актов, включающая:
— Конституцию РФ, федеральные конституционные законы;
— общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры Российской Федерации, в том числе Европейскую хартию местного самоуправления;
— федеральные законы, иные федеральные нормативные акты по вопросам местного самоуправления;
— федеральные отраслевые законы, иные федеральные нормативные акты по предметам ведения РФ, содержащие нормы муниципального права;
— федеральные отраслевые законы, иные федеральные нормативные акты по предметам совместного ведения РФ и субъектов РФ, содержащие нормы муниципального права;
— уставы (конституции) субъектов РФ, законы и иные нормативно-правовые акты субъектов РФ по вопросам местного самоуправления;
— отраслевые законы и иные нормативно-правовые акты субъектов РФ в пределах полномочий субъектов по предметам совместного ведения, содержащие нормы муниципального права;
— отраслевые законы и иные нормативно-правовые акты субъектов РФ по предметам их ведения, содержащие нормы муниципального права.
Основная особенность законодательных основ местного самоуправления в РФ состоит в его многоуровневой системе и большом количестве субъектов законотворческой деятельности в сфере муниципального права.
О. Л. Савранская