Зарубежный опыт местного самоуправления

показывает, что формы и рамки местного самоуправления, характер взаимоотношений с государственными органами власти и управления, степень вовлеченности местного населения в управление существенно различаются в разных странах в зависимости от условий их исторического развития, географических, национальных и социально-культурных факторов. В европейских странах на волне децентрализации с конца 60-х — начала 70-х гг. ХХ в. местное самоуправление реализуется на трех уровнях, начиная с низшего муниципального (на уровне общин, представлен во всех странах), на уровне округов или провинций (в Австрии, Бельгии, Великобритании, Дании, Италии, Нидерландах, Франции) и региональном уровне (в Испании, Италии, Франции). В США реализуется в основном практика финансового управления. Практика подчиненности мэров городов губернаторам никогда не вводилась в концепцию взаимоотношений с местными властями.
Дополнительно укажем, что в европейских государствах с развитой федеративной конструкцией (Австрия, Бельгия, Германия, Швейцария) самоуправление реализуется на уровне субъектов федерации (земель, кантонов), т. е. субфедеральном. Как правило, муниципалитеты имеют равные права во взаимоотношениях с федеральными органами и органами государственной власти субъектов федерации. Исключение — Швейцария, где нет федеральных структур на местном уровне (только кантоны) или они представлены в ограниченном, но целевом виде (например, в виде структур Федерального бюро расследований в опыте США). В странах, недавно вступивших на демократический путь, самоуправление реализуется в основном на муниципальном уровне. В России местное самоуправление в соответствии с п. 2. ст. 130 Конституции РФ осуществляется гражданами путем референдума, выборов, других форм прямого волеизъявления, через выборные и другие органы местного самоуправления. Формы непосредственного осуществления населением местного самоуправления — местный референдум и муниципальные выборы, сходы граждан и территориальное общественное самоуправления, публичные слушания и др.
Уровень развития самоуправления характеризуется принятым набором ответственности и исполнением обязательств за свой счет. Как правило, на вышестоящем уровне сосредоточиваются функции и средства на выполнении услуг для населения, которые не могут эффективно решаться на нижнем уровне власти и управления. Государственная и местная власть, действуя в границах муниципалитета, разграничивает предметы своего ведения:
— выполнение законов, касающихся общегосударственных задач, является прерогативой администраций (аппаратов) государственных органов, включая субъекты федерации в федеративных государствах;
— наличие дополнительных аппаратов на региональном и местном уровнях является национальной спецификой, на этой же основе определяется и тип взаимоотношений между уровнями власти и муниципалитетами;
— органы местного самоуправления вместе с нанятым аппаратом осуществляют выполнение законов и нормативно-правовых актов, касающихся местной жизнедеятельности.
Реформы местного самоуправления в Европе проходили поэтапно (в два-три этапа), и на каждом из этих этапов ставились соответствующие цели и задачи. В 70-е гг. — первой половине 80-х гг. ХХ в. осуществлялась передача по возможности большего объема полномочий из центра на периферию. Приоритетно выстраивались взаимоотношения в бюджетной сфере. Были выработаны своеобразные шкалы критериев, позволившие оценивать эффективность осуществления собственных и делегированных полномочий на региональном и местном уровнях. В 1985 г. в Европейской хартии местного самоуправления как общий был закреплен один из главных принципов субсидиарности. В конце 80–90-х гг. укреплялась финансовая самостоятельность местных властей, облегчалась нагрузка на государственных органы.
Расширялся объем полномочий исполнительных органов местного самоуправления. Качество формирования местных органов власти определялось одним: способностью создавать нормальные условия жизнедеятельности для населения на местном уровне. Полномочия, с которыми нельзя было справиться, не принимались.
Таким образом, роль местного самоуправления в политической культуре развитых демократий строилась на трех основных принципах:
— соблюдение принципа разделения властей;
— разделение процессов принятия политических решений и их исполнения соответствующими администрациями (исполнительными органами, муниципальной
службой);
— эффективное разграничение полномочий между государственными исполнительными органами и местными органами власти по исполнению национальных законов.
Государство, гарантируя принцип разделения властей, принимало на себя незадействованную нишу управления. Механизмы межбюджетных, финансово-экономических и других взаимоотношений между государственными и муниципальными уровнями выстраивались последовательно, по мере создания экономических предпосылок для выполнения под свою ответственность соответствующих функций.
В. В. Бакушев
А. А. Фильчаков