ЗЕМСКАЯ РЕФОРМА
ЗЕМСКАЯ РЕФОРМА
одно из важнейших мероприятий Ивана IV Грозного и ряда его предшественников, направленных на переустройство местного управления. Заключается в попытке отказаться от кормлений, полностью передав их функции выборным лицам. Некоторые предшествующие реформе меры были направлены на ограничение власти кормленщиков. Так, Судебником 1550 устанавливалось обязательное присутствие земских старост и целовальников (присягали в форме целования креста) в суде кормленщиков. После установления земского самоуправления выборные лица должны были осуществлять не только функции уголовной полиции, но и ведать местным управлением и гражданским судом. Начало З.р. было положено на Земском соборе 1550, где царь предложил покончить с многочисленными тяжбами кормленщиков с населением и ввести повсеместно земское самоуправление. В 1551 пробная уставная грамота была дана крестьянам Плесской волости Владимирского уезда: за уплачиваемый в казну оброк крестьяне волости получили право судиться у избираемых ими старост и целовальников. В 1552 аналогичную грамоту получил Важский уезд Поморского Севера. В 1555 был издан указ, объявивший переход к самоуправлению правом земских обществ. Это право осуществлялось через выкуп кормления как земской повинности. Так выборная служба получила характер натуральной государственной повинности, возложенной на население; сумма всех доходов кормленщиков данной местности перекладывалась в постоянный государственный оброк («откуп»), который уплачивался в казну. Земские выборные действовали в посадах, станах, волостях и слободах. Крупные земские округа имелись только на Севере, где губных старост, как правило, не было вообще. Каждый округ выбирал одного, двух или больше «излюбленных старост» и целовальников, в компетенцию которых входили гражданские дела и те из уголовных, которые велись состязательным порядком (в отличие от губного, следственного). В ряде мест земские судьи вели, наряду с губными старостами, дела о поджоге, душегубстве, разбое, татьбе. На земских старостах лежал сбор откупного оброка (раскладка податей между членами податных союзов, разверстка тяглой земли, сбор и доставка в казну), других окладных налогов; они же исполняли некоторые обязанности полицейского характера. Земские выборные лично отвечали за результаты своей деятельности. Недобросовестное и неумелое исполнение обязанностей каралось смертной казнью и конфискацией имущества в пользу истцов и «доводчиков». Старосты и целовальники могли также назначаться от правительства, они несли имущественную ответственность и находились под поручительством земского общества. Старосты отвечали за использование косвенных сборов, включавших таможенные пошлины, доходы казенных статей (питейное дело, соляные, рыбные промыслы и др.). З.р. Ивана Грозного не создала местного самоуправления, т.к. выборные отстаивали не местные общественные интересы, а дела государственные, выполняли возложенные на них казенные поручения; являлись одним из инструментов централизации. Мирская ответственность (круговая порука) поддерживала эту систему в рабочем состоянии. Организация земского самоуправления и мотивы его введения вытекали из общей схемы государственных преобразований 15— 16 вв. Они завершились в середине 16 в. созданием Земского собора. В конце 17 в. вновь установился универсальный принцип формирования органов государственного управления через назначение. Лит.: Зимин АЛ. Реформы Ивана Грозного. М., 1960; Носов НЕ. Становление сословно-представительных учреждений в России. Изыскания о земской реформе Ивана Грозного. Л., 1969; Шумаков С.А. Губные и земские грамоты Московского государства. М., 1985; Российское законодательство. М., 1985. Т. 2. Л.Е. Лаптева
Источник: Юридическая энциклопедия
Земская реформа
положение 1864 года о губернских и уездных земских (самоуправленческих) учреждениях, либеральная реформа, вызванная необходимостью заменить систему бюрократического управления в областных учреждениях, при которой областная жизнь управлялась директивами из центра, что вело к ошибочным и запоздалым решениям. Главным аргументом в поддержку реформы было убеждение, что местные условия хорошо знают только постоянные жители региона, а посылаемые чиновники точно осуществляют программу, полученную в центре, без учёта местной специфики.
Система местного управления в дореформенный период строилась в полном соответствии с системой крепостнического хозяйствования и отражала преимущественно интересы дворянско-помещичьего класса. Падение крепостной зависимости в 1861 г. и связанное с этим освобождение огромной массы крестьян в центральных и южных областях России требовали перестройки системы местной администрации и суда. Если раньше крепостные крестьяне управлялись самими помещиками, то теперь эту огромную армию «свободных сельских обывателей» необходимо было интегрировать в государственную систему управления. Требовались новые органы управления, которые не только обеспечивали бы управление бывшими крепостными крестьянами, но и учитывали новую экономическую ситуацию, которая складывалась в России в результате перехода страны на буржуазный путь развития.
В ходе этой реформы правительство стремилось создать необходимые условия для сохранения власти в руках дворян — помещиков, и все дискуссии, связанные с преобразованием местного управления, вращались вокруг этой проблемы. Если наиболее консервативные представители дворянства настаивали на создании открытых и существенных привилегий для своего класса в проектируемых земских органах, то группы либералов, ориентирующихся на капиталистический путь развития России, предлагали создать всесословные земские организации. Только в марте 1863 г. специально созданная комиссия подготовила окончательные проекты положения о земских учреждениях и временных правилах о них.
1 января 1864 г. Александр II подписал «Положение о губернских и уездных земских учреждениях», положившее начало земской реформе. Принципиальным отличием этой реформы от всех предыдущих преобразований местного управления было создание всесословных органов местного самоуправления. Необходимость приобщения широких слоев населения к местному управлению диктовалась в первую очередь нерешенностью в условиях России многих вопросов социального характера, связанных с обслуживанием населения, развитием народного образования и здравоохранения.
По мнению современных исследователей, необходимость реформы местного самоуправления диктовалась также несовершенством старой системы сбора налогов, которая уже не могла отвечать новым условиям социально-экономического и политического развития страны.
Согласно Положению 1864 г., в губерниях и уездах создавались выборные земские учреждения — уездные и губернские земские собрания для заведования местными хозяйственными делами. Порядок их формирования был следующим. Сначала все землевладельцы (первая курия), представители торгово-промышленного класса, обладающие недвижимыми имуществами определенной ценности (вторая курия), а также сельские общества (третья курия) избирали из своей среды на 3 года представителей («гласных») в уездные земские собрания. В отличие от первых двух курий (землевладельцев и собственников недвижимого имущества в городе), обладавших правом голоса, выборы гласных от крестьянской курии были многостепенными: сначала сельские общества посылали представителей на волостной сход, на котором избирались выборщики, и только из них выдвигалось необходимое число гласных уездного земского собрания.
Уездные земские собрания работали под председательством уездного предводителя дворянства, одновременно возглавлявшего уездное дворянское собрание. Они собирались ежегодно (обычно осенью) на короткий срок для обсуждения вопросов местной жизни и руководства хозяйственными делами уезда. Для постоянной работы уездное земское собрание избирало из своей среды исполнительный орган — уездную земскую управу, состоявшую из председателя и двух членов.
Уездные земские собрания избирали из своей среды губернских гласных (от шести уездных гласных — одного губернского). Из них формировались в каждом губернском городе губернские земские собрания, срок полномочий которых также ограничивался тремя годами. Как и уездные земские собрания, они собирались один раз в год (как правило, в декабре) под началом губернского предводителя дворянства и имели предметом своего ведения общее руководство хозяйственными делами всей губернии.
Для постоянного ведения этих дел губернское земское собрание избирало из своей среды губернскую земскую управу, представленную председателем и несколькими членами.
Деятельность «земств» была подчинена контролю со стороны губернаторов и министерства внутренних дел. Этот контроль носил либо форму общего надзора правительственной власти за законностью принимавшихся земскими органами решений и постановлений, либо форму прямого специального наблюдения и утверждения конкретных действий земских учреждений. Губернатор в семидневный срок мог наложить вето на любое распоряжение земского органа, для министерства внутренних дел этот срок был значительно увеличен. Сами распоряжения земских учреждений чаще всего могли быть реализованы при посредстве налогово-фискальных органов государства через полицию, власть которой была значительно укреплена в ходе ее реорганизации. В случае если возникали какие-либо недоразумения, земства могли обращаться с жалобами в Сенат.
Уездные земские собрания находились в определенной зависимости от губернских собраний и самостоятельно решали следующие вопросы:
— раскладка внутри уезда государственных и губернских сборов, которая была возложена законом или распоряжением правительства на уездные учреждения;
— составление предварительных предположений для губернских смет о размерах и способах исполнения в уезде повинностей, отнесенных к разряду губернских, представление означенных предположений в губернское земское собрание;
— предоставление губернским земским учреждениям местных сведений и заключений по предметам хозяйства;
— разрешение на открытие торгов и базаров;
— отнесение проселочных и полевых дорог в разряд уездных, а также уездных дорог в разряд проселочных, изменение направления уездных земских дорог;
— содержание бечевников, представление через начальника губернии ходатайств об отнесении по уважительным причинам содержания бечевников за счет казны;
— местные распоряжения и надзор по указаниям губернской управы в пределах уезда по устройству губернских путей сообщения, по исполнению потребностей сообщения и взаимному страхованию; представление губернскому земскому собранию отчета о соответствующих действиях.
К исключительной компетенции губернских земских учреждений относились:
1)разделение на уездные и губернские земских зданий, сооружений, путей сообщения;
2)дела об открытии новых ярмарок и перенесении или изменении сроков существующих;
3)дела об открытии новых пристаней на судоходных реках и о перенесении уже существующих;
4)представление через начальника губернии ходатайств о перенесении по уважительным причинам земских дорожных сооружений в разряд государственных;
5)дела по взаимному земскому страхованию имущества от огня;
6)раскладка между уездами сумм государственных сборов, возложенная на земские учреждения по закону или особому высочайшей властью утвержденному распоряжению правительства;
7)рассмотрение и разрешение затруднений, встречающихся при утверждении смет и раскладок уездных сборов;
8)рассмотрение жалоб на действия земских управ.
Положение 1864 г. не содержало четкого определения функций земств. Основной их задачей считалось упорядочение выполнения земских повинностей. В ст. 2 Положения содержался перечень занятий для земств, в принципе возможных, но не всегда обязательных. К ним относились:
— заведование имуществом, капиталами и денежными сборами земства, земскими благотворительными заведениями;
— попечение «о развитии народного продовольствия», местной торговли и промышленности;
— управление взаимным земским страхованием имущества;
— участие в попечении о народном образовании и народном здравии (в хозяйственном отношении);
— раскладка государственных денежных сборов, разверстка которых возложена на земство;
— взимание и расходование местных сборов.
В обязанность земских управ входило выполнение распоряжений земских собраний. Кроме того, их обязанности включали составление губернских смет, раскладок и отчетов, подготовка нужных собранию сведений и заключений, надзор за поступлением земских доходов и расходованием земских сумм, представление в суде интересов земства по имущественным делам, распоряжение с разрешения губернатора о своевременном созыве и открытии земских собраний.
В обязанности губернских управ входило еще и рассмотрение жалоб на уездные управы, а также образование канцелярий при них.
В ходе земской реформы с 1864 по 1875 гг. земства были введены в 34 губерниях европейской части России, позже — еще в девяти губерниях, в том числе Астраханской, Оренбургской и Ставропольской. В итоге накануне Февральской революции 1917 г. земские учреждения действовали в 43 губерниях. Создавая земства, правительство стремилось сохранить в системе местного управления преобладающую роль дворянства, которое утратило в результате отмены крепостного права власть над крестьянами. Поэтому первоначально земства вводились в губерниях, где преобладало дворянское землевладение.
В новых земских учреждениях дворяне составляли большинство по сравнению с гласными от других сословий. Так, на выборах в 1865–1867 гг. число гласных от дворян в уездных земских собраниях составило 41,64, а в губернских — 74,16%.
И все же за полвека своего существования земствами был накоплен богатейший опыт деятельности в различных областях хозяйства — местной промышленности, сельском хозяйстве, продовольственном, дорожном, страховом и почтово-телеграфном деле, кооперации, статистике, благотворительности, образовании и здравоохранении.
Несмотря на достаточно жесткий контроль со стороны государственной администрации, земские учреждения в рамках вверенных им дел обладали значительной самостоятельностью: сами выбирали свои руководящие органы, определяли направления деятельности, подбирали и обучали кадры. Они не только были всесословными, но и значительно расширили круг своих полномочий.
По мнению специалистов, жизнеспособность земств во многом обеспечивалась их самофинансированием, опираясь на которое земства смогли создать основу своего хозяйства. Огромное число дел, возложенное на земские учреждения, требовало больших материальных затрат. Поэтому земствам было предоставлено право облагать местное население сборами и повинностями на земские нужды, образовывать земские капиталы, приобретать имущество.
Основную часть земского бюджета составляли доходы от налогообложения недвижимого имущества в городах и уездах (удобных земель, лесов, жилых домов, заводских и торговых помещений и т. д.), промысловых свидетельств и патентов на заводы для производства различных напитков, акцизов на продажу спиртных напитков, трактирного промысла. Эта часть поступлений в земский бюджет носила название окладных доходов. Другая часть земского бюджета, именуемая неокладными доходами, состояла из доходов с недвижимого имущества самого земства и процентов с принадлежащих ему капиталов, доходов от земских промышленных предприятий, судебных пошлин и сборов с бумаг, взимаемых с гражданских дел, пошлин за пользование учреждениями и услугами земства (плата за лечение и обучение, мостовой и дорожный сборы и др.).
Показательно, что финансовая деятельность земств была достаточно прозрачной не только для государственного, но и для общественного контроля. Положение 1864 г. предусматривало, что составленные губернскими и уездными земскими управами сметы расходов на очередной год до рассмотрения их земскими собраниями рассылались гласным и печатались в губернских ведомостях. Из числа гласных и специалистов избирались особые комиссии для рассмотрения предложений управ о размере их потребностей. После одобрения смет земским собранием они представлялись губернатору и управляющему губернской казенной палатой.
В 1867 г. был принят закон, запрещавший любые сношения между земствами разных губерний даже по общим делам управления. Все печатные издания были подчинены цензуре губернатора. Было установлено, что отчеты земских управ должны печататься с разрешения губернатора и в количестве, не превышающем число гласных. В связи с этим местное население полностью утратило возможность контролировать деятельность земских учреждений. Складывались ситуации, когда вновь избранные в собрание гласные не могли ознакомиться с тем, как работали их предшественники.
Вышеизложенное позволяет заметить, что в земской реформе проявились двойственность и противоречивость внутренней политики самодержавной власти. Опасаясь, что земская деятельность настроит общество в пользу представительного образа правления, правительство с самого начала стремилось удерживать деятельность земств в рамках исключительно местных дел. По этой причине земская реформа не предусматривала создание общероссийского учреждения, которое координировало бы деятельность земств в масштабах страны. Также не были созданы земские учреждения на уровне волости (в деревнях на освобожденных от крепостной зависимости крестьян были перенесены формы крестьянского сословного самоуправления).
Несмотря на ограничения и недостатки, практическая деятельность земств в целом была достаточно эффективной и разнообразной. В земские учреждения привлекались профессиональные кадры, представители интеллигенции — учителя, врачи, агрономы, статистики, страховые агенты, техники, инженеры и другие служащие, общее число которых, по некоторым данным, в 1912 г. достигало 150 тыс. Особенно много сделали земства в области развития народного образования и медицинского обслуживания населения.
Сущность политики «контрреформ». Во второй половине 80-х гг. XIX в. начинается «ревизия» ряда преобразований в системе власти и управления. В 1890 г. было принято новое «Положение о губернских и уездных земских учреждениях», ставившее целью усиление контроля над земствами со стороны администрации и одновременно расширявшее возможности дворянства в местном управлении. Новая земская реформа значительно сужала функции земств, которые лишались права облагать доходы от оборота, что серьезно ослабляло земский бюджет, вводился новый порядок формирования земских органов. Вместо первой курии землевладельцев вводилась курия (съезд) потомственных и личных дворян-землевладельцев. Это подчеркивало стремление властей усилить сословный характер земских учреждений. Упразднялась третья, крестьянская курия.
Стремясь ослабить усиливавшееся либеральное крыло в земских учреждениях, правительство значительно повысило избирательный имущественный ценз для городской курии и, напротив, для первой (дворянской) курии он был вдвое понижен. В результате в земстве было увеличено значение сословного начала (усилена роль дворянства, крестьяне лишались права избирать гласных, последние назначались губернатором из числа избранных крестьянами кандидатов). Органы самоуправления попадали под контроль правительственных чиновников не только с точки зрения законности своей деятельности, но и с точки зрения целесообразности тех или иных действий по осуществлению своих функций.
Специальным органом административного надзора за земскими и городскими органами самоуправления являлись губернские по земским и городским делам присутствия. Председательствовал в губернском по земским и городским делам присутствии губернатор. В состав этого органа входили предводитель губернского дворянства, вице-губернатор, управляющий казенной палатой, прокурор окружного суда, председатель губернской земской управы, городской голова губернского города, а также один член по выбору губернского земского собрания из числа гласных.
Органами надзора за крестьянскими учреждениями являлись земские начальники. Положение о земских начальниках было введено в 1889 г. Особенностью правового статуса земских начальников являлось то, что они выступали и как судебные, и как административные органы. Положение установило особый порядок назначения земских начальников: они назначались министром внутренних дел по совместному представлению губернатора и губернского предводителя дворянства. Земский начальник утверждал в должности волостных старшин, вправе был отстранить от должности всех сельских и волостных должностных лиц. Он проверял списки дел, подлежавших обсуждению на волостных сходах, и мог дополнить их по своему усмотрению.
Окончание истории земского самоуправления. Попытку провести реформу местного самоуправления предприняло после Февральской революции 1917 г. Временное правительство. Делая ставку на земство, оно в мае 1917 г. издало новое «Временное положение о земских учреждениях», превращавшее земства из административных учреждений в органы власти на местах. В сравнении с Положением 1890 г. компетенция земств значительно расширялась: к их ведению были отнесены вопросы охраны труда, создания бирж труда, оказания юридической помощи, устранения дороговизны. Земства получили свои исполнительные органы — милицию. Общее руководство земств осуществлял Всероссийский земский союз, деятельность городских и районных дум и управ возглавлял Совет дум.
Также в мае 1917 г. был принят закон «О волостном земстве». Волостные земские собрания и волостные земские управы заменяли прежние органы крестьянского самоуправления — волостные правления и выборных волостных старост. В компетенцию волостных земств вошли вопросы о повинностях и капиталах земства, осуществление пожарных, санитарных и коммунальных мероприятий, создание бирж труда, охрана порядка, обеспечение продовольствием. Однако осуществить эту реформу в полной мере не удалось: последовала Октябрьская революция 1917 г.
Н. Н. Мусинова
Система местного управления в дореформенный период строилась в полном соответствии с системой крепостнического хозяйствования и отражала преимущественно интересы дворянско-помещичьего класса. Падение крепостной зависимости в 1861 г. и связанное с этим освобождение огромной массы крестьян в центральных и южных областях России требовали перестройки системы местной администрации и суда. Если раньше крепостные крестьяне управлялись самими помещиками, то теперь эту огромную армию «свободных сельских обывателей» необходимо было интегрировать в государственную систему управления. Требовались новые органы управления, которые не только обеспечивали бы управление бывшими крепостными крестьянами, но и учитывали новую экономическую ситуацию, которая складывалась в России в результате перехода страны на буржуазный путь развития.
В ходе этой реформы правительство стремилось создать необходимые условия для сохранения власти в руках дворян — помещиков, и все дискуссии, связанные с преобразованием местного управления, вращались вокруг этой проблемы. Если наиболее консервативные представители дворянства настаивали на создании открытых и существенных привилегий для своего класса в проектируемых земских органах, то группы либералов, ориентирующихся на капиталистический путь развития России, предлагали создать всесословные земские организации. Только в марте 1863 г. специально созданная комиссия подготовила окончательные проекты положения о земских учреждениях и временных правилах о них.
1 января 1864 г. Александр II подписал «Положение о губернских и уездных земских учреждениях», положившее начало земской реформе. Принципиальным отличием этой реформы от всех предыдущих преобразований местного управления было создание всесословных органов местного самоуправления. Необходимость приобщения широких слоев населения к местному управлению диктовалась в первую очередь нерешенностью в условиях России многих вопросов социального характера, связанных с обслуживанием населения, развитием народного образования и здравоохранения.
По мнению современных исследователей, необходимость реформы местного самоуправления диктовалась также несовершенством старой системы сбора налогов, которая уже не могла отвечать новым условиям социально-экономического и политического развития страны.
Согласно Положению 1864 г., в губерниях и уездах создавались выборные земские учреждения — уездные и губернские земские собрания для заведования местными хозяйственными делами. Порядок их формирования был следующим. Сначала все землевладельцы (первая курия), представители торгово-промышленного класса, обладающие недвижимыми имуществами определенной ценности (вторая курия), а также сельские общества (третья курия) избирали из своей среды на 3 года представителей («гласных») в уездные земские собрания. В отличие от первых двух курий (землевладельцев и собственников недвижимого имущества в городе), обладавших правом голоса, выборы гласных от крестьянской курии были многостепенными: сначала сельские общества посылали представителей на волостной сход, на котором избирались выборщики, и только из них выдвигалось необходимое число гласных уездного земского собрания.
Уездные земские собрания работали под председательством уездного предводителя дворянства, одновременно возглавлявшего уездное дворянское собрание. Они собирались ежегодно (обычно осенью) на короткий срок для обсуждения вопросов местной жизни и руководства хозяйственными делами уезда. Для постоянной работы уездное земское собрание избирало из своей среды исполнительный орган — уездную земскую управу, состоявшую из председателя и двух членов.
Уездные земские собрания избирали из своей среды губернских гласных (от шести уездных гласных — одного губернского). Из них формировались в каждом губернском городе губернские земские собрания, срок полномочий которых также ограничивался тремя годами. Как и уездные земские собрания, они собирались один раз в год (как правило, в декабре) под началом губернского предводителя дворянства и имели предметом своего ведения общее руководство хозяйственными делами всей губернии.
Для постоянного ведения этих дел губернское земское собрание избирало из своей среды губернскую земскую управу, представленную председателем и несколькими членами.
Деятельность «земств» была подчинена контролю со стороны губернаторов и министерства внутренних дел. Этот контроль носил либо форму общего надзора правительственной власти за законностью принимавшихся земскими органами решений и постановлений, либо форму прямого специального наблюдения и утверждения конкретных действий земских учреждений. Губернатор в семидневный срок мог наложить вето на любое распоряжение земского органа, для министерства внутренних дел этот срок был значительно увеличен. Сами распоряжения земских учреждений чаще всего могли быть реализованы при посредстве налогово-фискальных органов государства через полицию, власть которой была значительно укреплена в ходе ее реорганизации. В случае если возникали какие-либо недоразумения, земства могли обращаться с жалобами в Сенат.
Уездные земские собрания находились в определенной зависимости от губернских собраний и самостоятельно решали следующие вопросы:
— раскладка внутри уезда государственных и губернских сборов, которая была возложена законом или распоряжением правительства на уездные учреждения;
— составление предварительных предположений для губернских смет о размерах и способах исполнения в уезде повинностей, отнесенных к разряду губернских, представление означенных предположений в губернское земское собрание;
— предоставление губернским земским учреждениям местных сведений и заключений по предметам хозяйства;
— разрешение на открытие торгов и базаров;
— отнесение проселочных и полевых дорог в разряд уездных, а также уездных дорог в разряд проселочных, изменение направления уездных земских дорог;
— содержание бечевников, представление через начальника губернии ходатайств об отнесении по уважительным причинам содержания бечевников за счет казны;
— местные распоряжения и надзор по указаниям губернской управы в пределах уезда по устройству губернских путей сообщения, по исполнению потребностей сообщения и взаимному страхованию; представление губернскому земскому собранию отчета о соответствующих действиях.
К исключительной компетенции губернских земских учреждений относились:
1)разделение на уездные и губернские земских зданий, сооружений, путей сообщения;
2)дела об открытии новых ярмарок и перенесении или изменении сроков существующих;
3)дела об открытии новых пристаней на судоходных реках и о перенесении уже существующих;
4)представление через начальника губернии ходатайств о перенесении по уважительным причинам земских дорожных сооружений в разряд государственных;
5)дела по взаимному земскому страхованию имущества от огня;
6)раскладка между уездами сумм государственных сборов, возложенная на земские учреждения по закону или особому высочайшей властью утвержденному распоряжению правительства;
7)рассмотрение и разрешение затруднений, встречающихся при утверждении смет и раскладок уездных сборов;
8)рассмотрение жалоб на действия земских управ.
Положение 1864 г. не содержало четкого определения функций земств. Основной их задачей считалось упорядочение выполнения земских повинностей. В ст. 2 Положения содержался перечень занятий для земств, в принципе возможных, но не всегда обязательных. К ним относились:
— заведование имуществом, капиталами и денежными сборами земства, земскими благотворительными заведениями;
— попечение «о развитии народного продовольствия», местной торговли и промышленности;
— управление взаимным земским страхованием имущества;
— участие в попечении о народном образовании и народном здравии (в хозяйственном отношении);
— раскладка государственных денежных сборов, разверстка которых возложена на земство;
— взимание и расходование местных сборов.
В обязанность земских управ входило выполнение распоряжений земских собраний. Кроме того, их обязанности включали составление губернских смет, раскладок и отчетов, подготовка нужных собранию сведений и заключений, надзор за поступлением земских доходов и расходованием земских сумм, представление в суде интересов земства по имущественным делам, распоряжение с разрешения губернатора о своевременном созыве и открытии земских собраний.
В обязанности губернских управ входило еще и рассмотрение жалоб на уездные управы, а также образование канцелярий при них.
В ходе земской реформы с 1864 по 1875 гг. земства были введены в 34 губерниях европейской части России, позже — еще в девяти губерниях, в том числе Астраханской, Оренбургской и Ставропольской. В итоге накануне Февральской революции 1917 г. земские учреждения действовали в 43 губерниях. Создавая земства, правительство стремилось сохранить в системе местного управления преобладающую роль дворянства, которое утратило в результате отмены крепостного права власть над крестьянами. Поэтому первоначально земства вводились в губерниях, где преобладало дворянское землевладение.
В новых земских учреждениях дворяне составляли большинство по сравнению с гласными от других сословий. Так, на выборах в 1865–1867 гг. число гласных от дворян в уездных земских собраниях составило 41,64, а в губернских — 74,16%.
И все же за полвека своего существования земствами был накоплен богатейший опыт деятельности в различных областях хозяйства — местной промышленности, сельском хозяйстве, продовольственном, дорожном, страховом и почтово-телеграфном деле, кооперации, статистике, благотворительности, образовании и здравоохранении.
Несмотря на достаточно жесткий контроль со стороны государственной администрации, земские учреждения в рамках вверенных им дел обладали значительной самостоятельностью: сами выбирали свои руководящие органы, определяли направления деятельности, подбирали и обучали кадры. Они не только были всесословными, но и значительно расширили круг своих полномочий.
По мнению специалистов, жизнеспособность земств во многом обеспечивалась их самофинансированием, опираясь на которое земства смогли создать основу своего хозяйства. Огромное число дел, возложенное на земские учреждения, требовало больших материальных затрат. Поэтому земствам было предоставлено право облагать местное население сборами и повинностями на земские нужды, образовывать земские капиталы, приобретать имущество.
Основную часть земского бюджета составляли доходы от налогообложения недвижимого имущества в городах и уездах (удобных земель, лесов, жилых домов, заводских и торговых помещений и т. д.), промысловых свидетельств и патентов на заводы для производства различных напитков, акцизов на продажу спиртных напитков, трактирного промысла. Эта часть поступлений в земский бюджет носила название окладных доходов. Другая часть земского бюджета, именуемая неокладными доходами, состояла из доходов с недвижимого имущества самого земства и процентов с принадлежащих ему капиталов, доходов от земских промышленных предприятий, судебных пошлин и сборов с бумаг, взимаемых с гражданских дел, пошлин за пользование учреждениями и услугами земства (плата за лечение и обучение, мостовой и дорожный сборы и др.).
Показательно, что финансовая деятельность земств была достаточно прозрачной не только для государственного, но и для общественного контроля. Положение 1864 г. предусматривало, что составленные губернскими и уездными земскими управами сметы расходов на очередной год до рассмотрения их земскими собраниями рассылались гласным и печатались в губернских ведомостях. Из числа гласных и специалистов избирались особые комиссии для рассмотрения предложений управ о размере их потребностей. После одобрения смет земским собранием они представлялись губернатору и управляющему губернской казенной палатой.
В 1867 г. был принят закон, запрещавший любые сношения между земствами разных губерний даже по общим делам управления. Все печатные издания были подчинены цензуре губернатора. Было установлено, что отчеты земских управ должны печататься с разрешения губернатора и в количестве, не превышающем число гласных. В связи с этим местное население полностью утратило возможность контролировать деятельность земских учреждений. Складывались ситуации, когда вновь избранные в собрание гласные не могли ознакомиться с тем, как работали их предшественники.
Вышеизложенное позволяет заметить, что в земской реформе проявились двойственность и противоречивость внутренней политики самодержавной власти. Опасаясь, что земская деятельность настроит общество в пользу представительного образа правления, правительство с самого начала стремилось удерживать деятельность земств в рамках исключительно местных дел. По этой причине земская реформа не предусматривала создание общероссийского учреждения, которое координировало бы деятельность земств в масштабах страны. Также не были созданы земские учреждения на уровне волости (в деревнях на освобожденных от крепостной зависимости крестьян были перенесены формы крестьянского сословного самоуправления).
Несмотря на ограничения и недостатки, практическая деятельность земств в целом была достаточно эффективной и разнообразной. В земские учреждения привлекались профессиональные кадры, представители интеллигенции — учителя, врачи, агрономы, статистики, страховые агенты, техники, инженеры и другие служащие, общее число которых, по некоторым данным, в 1912 г. достигало 150 тыс. Особенно много сделали земства в области развития народного образования и медицинского обслуживания населения.
Сущность политики «контрреформ». Во второй половине 80-х гг. XIX в. начинается «ревизия» ряда преобразований в системе власти и управления. В 1890 г. было принято новое «Положение о губернских и уездных земских учреждениях», ставившее целью усиление контроля над земствами со стороны администрации и одновременно расширявшее возможности дворянства в местном управлении. Новая земская реформа значительно сужала функции земств, которые лишались права облагать доходы от оборота, что серьезно ослабляло земский бюджет, вводился новый порядок формирования земских органов. Вместо первой курии землевладельцев вводилась курия (съезд) потомственных и личных дворян-землевладельцев. Это подчеркивало стремление властей усилить сословный характер земских учреждений. Упразднялась третья, крестьянская курия.
Стремясь ослабить усиливавшееся либеральное крыло в земских учреждениях, правительство значительно повысило избирательный имущественный ценз для городской курии и, напротив, для первой (дворянской) курии он был вдвое понижен. В результате в земстве было увеличено значение сословного начала (усилена роль дворянства, крестьяне лишались права избирать гласных, последние назначались губернатором из числа избранных крестьянами кандидатов). Органы самоуправления попадали под контроль правительственных чиновников не только с точки зрения законности своей деятельности, но и с точки зрения целесообразности тех или иных действий по осуществлению своих функций.
Специальным органом административного надзора за земскими и городскими органами самоуправления являлись губернские по земским и городским делам присутствия. Председательствовал в губернском по земским и городским делам присутствии губернатор. В состав этого органа входили предводитель губернского дворянства, вице-губернатор, управляющий казенной палатой, прокурор окружного суда, председатель губернской земской управы, городской голова губернского города, а также один член по выбору губернского земского собрания из числа гласных.
Органами надзора за крестьянскими учреждениями являлись земские начальники. Положение о земских начальниках было введено в 1889 г. Особенностью правового статуса земских начальников являлось то, что они выступали и как судебные, и как административные органы. Положение установило особый порядок назначения земских начальников: они назначались министром внутренних дел по совместному представлению губернатора и губернского предводителя дворянства. Земский начальник утверждал в должности волостных старшин, вправе был отстранить от должности всех сельских и волостных должностных лиц. Он проверял списки дел, подлежавших обсуждению на волостных сходах, и мог дополнить их по своему усмотрению.
Окончание истории земского самоуправления. Попытку провести реформу местного самоуправления предприняло после Февральской революции 1917 г. Временное правительство. Делая ставку на земство, оно в мае 1917 г. издало новое «Временное положение о земских учреждениях», превращавшее земства из административных учреждений в органы власти на местах. В сравнении с Положением 1890 г. компетенция земств значительно расширялась: к их ведению были отнесены вопросы охраны труда, создания бирж труда, оказания юридической помощи, устранения дороговизны. Земства получили свои исполнительные органы — милицию. Общее руководство земств осуществлял Всероссийский земский союз, деятельность городских и районных дум и управ возглавлял Совет дум.
Также в мае 1917 г. был принят закон «О волостном земстве». Волостные земские собрания и волостные земские управы заменяли прежние органы крестьянского самоуправления — волостные правления и выборных волостных старост. В компетенцию волостных земств вошли вопросы о повинностях и капиталах земства, осуществление пожарных, санитарных и коммунальных мероприятий, создание бирж труда, охрана порядка, обеспечение продовольствием. Однако осуществить эту реформу в полной мере не удалось: последовала Октябрьская революция 1917 г.
Н. Н. Мусинова
Источник: Местное самоуправление: энциклопедия
